Загальне про самовільне зайняття земельної ділянки
Нагадаємо, що відповідно до ч. 1 ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, яка полягає в забезпеченні раціонального використання земельних ресурсів, збереженні й відтворенні родючості ґрунтів, захисті їх від псування і забруднення, реалізації громадянами, юридичними особами та державою їх прав власності та землекористування відповідно до закону.
Плата за землю — це обов’язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності, про що зазначено у п.п. 14.1.147 п. 14.1 ст. 14 Податкового кодексу України1.
1 Далі за текстом — ПК.
Перелік порушень земельного законодавства, за вчинення яких передбачена юридична відповідальність, закріплений в ст. 211 Земельного кодексу України2.
2 Далі за текстом — ЗК.
Ці порушення — різні за характером і спрямованістю, кожному з них притаманна певна специфіка. Притягнення до відповідальності за кожне окреме правопорушення характеризується певними особливостями й специфічними правовими наслідками. Разом із тим існують і порушення земельного законодавства, яким притаманні не лише відмінні, а й тотожні риси.
На практиці станом на сьогодні досі є труднощі з приводу відмежування правопорушення у вигляді самовільного зайняття земельної ділянки від порушення строків повернення тимчасово займаних земель.
Відповідно до положень Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільне зайняття земельної ділянки — будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи ОМС про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Відповідно до листа Державного комітету України із земельних ресурсів від 11.11.2008 № 14-17-4/1291 «Щодо застосування терміна «самовільне зайняття земельної ділянки» не вважається самовільним зайняття земельної ділянки, якщо орган виконавчої влади чи ОМС прийняв рішення про її передачу у власність або надання у користування (оренду). Цей перелік рішень є вичерпним. У разі використання земельної ділянки за наявності будь-яких інших рішень зазначених органів (наприклад, про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, про погодження місця розташування об’єкту тощо) такі дії слід кваліфікувати як самовільне зайняття земельної ділянки.
Також у вищезазначеному листі акцентується увага на тому, що не є самовільним зайняттям земельної ділянки вчинення дій, які відповідно до закону є правомірними. Під такими діями слід розуміти укладання цивільно-правових угод, які передбачені чинним законодавством. Так, наприклад, не є самовільним зайняття земельної ділянки, якщо вона використовується на підставі договору про спільну часткову власність, укладеного в письмовій формі та посвідченого нотаріально, або використовується для проведення геологознімальних, пошукових, геодезичних чи інших розвідувальних робіт на підставі угоди з власником землі або за погодженням із землекористувачем.
Проаналізувавши вищезазначені положення, можна зробити висновок, що земельна ділянка є самовільно зайнятою у разі відсутності відповідного рішення органу державної влади або ОМС про її передачу у власність або надання у користування (оренду). Важливо акцентувати, що не слід ототожнювати рішення про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою із рішеннями про передачу земельної ділянки у власність або надання у користування (оренду).
Порушення строків повернення тимчасово займаних земельних ділянок…
Серед порушень земельного законодавства самостійне місце займає порушення строків повернення тимчасово займаних земель. Це порушення ззовні схоже із самовільним зайняттям земельної ділянки. Водночас воно характеризується такими рисами, які дозволяють відмежувати його від самовільного зайняття земельних ділянок.
Серед чинних нормативно-правових актів України у сфері земельних правовідносин відсутнє чітке визначення поняття «тимчасове зайняття земельної ділянки», що призводить на практиці до складнощів вирішення спорів у визначенні розміру відшкодування збитків тощо.
Суб’єкти цих правопорушень фактично присвоюють належне власнику земельної ділянки право розпорядження нею. Порушення строків повернення тимчасово займаних земель, як і самовільне зайняття земельних ділянок, характеризується умисною формою вини.
За порушення строків повернення тимчасово займаних земель та за самовільне зайняття земельних ділянок Кодексом України про адміністративні правопорушення3 встановлена адміністративна відповідальність. Так, ст. 531 КпАП «Самовільне зайняття земельної ділянки» та ст. 54 КпАП «Порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням» передбачають накладення адміністративного штрафу на громадян та посадових осіб.
3 Далі за текстом — КпАП.
Слід також звернути увагу на те, що п. «д» ст. 211 ЗК на відміну від ст. 54 КпАП говорить не про «тимчасово зайняті землі», а про «тимчасово займані землі».
Аналізуючи правопорушення у виді порушення строків повернення тимчасово займаних земель, слід зазначити про головну та суттєву відмінність, яка відрізняє цей вид правопорушення від самовільного зайняття земельної ділянки, а саме наявність волевиявлення відповідного органу державної влади або ОМС — рішення про тимчасове зайняття земельної ділянки із зазначенням строку повернення.
Так, суб’єктом порушення строків повернення тимчасово займаних земель може бути лише особа, яка отримала земельну ділянку. Суб’єктом же самовільного зайняття земельних ділянок може виступати будь-яка фізична чи юридична особа, яка без законних підстав заволоділа чужою земельною ділянкою.
Про збитки власникам землі
Суттєво різниться порядок визначення розміру шкоди, заподіяної правопорушеннями, що розглядаються, про що ми далі і поговоримо.
Відповідно до ч. 1 ст. 157 ЗК відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, ОМС, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки.
Окремо хочу звернути увагу на ч. 3 ст. 157 ЗК, яка чітко визначає, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється КМУ.
Розмір шкоди за самовільне використання земельної ділянки визначається відповідно до постанови КМУ від 25.07.2007 № 9634.
4 Далі за текстом — постанова № 963.
Положення вищезазначеної постанови № 963 мають преюдиційне значення та відповідно до п. 7 постанови Пленуму Верховного Суду України від 18.12.2009 № 14 «Про судове рішення в цивільній справі» суд у контексті постанови КМУ № 963 не вирішує питання вини відповідача, а лише вирішує питання про розмір відшкодування.
Відповідно до п. 3.6 постанови Пленуму Вищого господарського суду України від 17.05.2011 № 6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» у вирішенні питання про задоволення вимог щодо стягнення шкоди, завданої самовільним зайняттям земельної ділянки, господарським судам необхідно мати на увазі, що розмір такої шкоди визначається відповідно до розрахунку, зробленого територіальними органами інспекції Міністерства екології та природних ресурсів України або Державною інспекцією з контролю за використанням і охороною земель Держкомзему та її територіальними підрозділами на підставі Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою КМУ від 25.07.2007 № 963.
Згідно з п. 3.1 наказу Державного агентства земельних ресурсів України та Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель від 12.09.2007 № 110 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо застосування Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару грунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою КМУ від 25.07.2007 № 963» підставою для здійснення розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним чи фізичним особам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, є матеріали справи про адміністративне правопорушення, які підтверджують факт вчинення цього правопорушення, а саме:
| 1 | акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства |
| 2 | протокол про адміністративне правопорушення |
| 3 | припис (з вимогою усунення порушення земельного законодавства) |
| 4 | акт обстеження земельної ділянки |
Отже, підставою для здійснення розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі або територіальній громаді внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, є зазначені документи в їх сукупності, оскільки саме вони можуть підтвердити сам факт самовільного зайняття земельної ділянки, розмір зайнятої ділянки та період часу, протягом якого вона використовується без належних правових підстав.
Так, ураховуючи вищезазначені положення щодо порядку підстав для здійснення розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі або територіальній громаді внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, Господарський суд Львівської області від 17.07.2018 року, справа № 914/579/18, зазначив, що позивачем всупереч вимогам чинного законодавства України не подано до суду протокол про адміністративне правопорушення та припис про усунення порушень земельного законодавства відповідачем внаслідок самовільного використання земельної ділянки.
Недоведення такого елементу деліктного правопорушення, як вина відповідача, може свідчити про відсутність підстави для стягнення заявленої суми шкоди, а також для задоволення позовної вимоги про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки.
Постановою КМУ № 284 від 19.04.1993 затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам5.
5 Далі за текстом — постанова № 284.
Цим документом зазначено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв’язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.
Відповідно до п. 3 Порядку № 284 відшкодуванню підлягають збитки власників землі та землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані.
Пунктом 1 зазначеного Порядку передбачено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.
Тобто буквальний зміст вказаного пункту свідчить про те, що Порядок № 284 розроблений саме з метою реалізації норми ст. 156 ЗК.
Отже, виходячи із змісту ч. 3 ст. 157 ЗК Урядом були прийняті постанова № 284 та постанова № 963, які встановлюють порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам.
Проте наявність вищезазначених постанов не є виключним методом стягнення коштів за порушення у сфері земельних правовідносин.
Далі — про податок…
Плата за землю — обов’язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності (п.п. 14.1.147 п. 14.1 ст. 14 ПК в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Земельним податком є обов’язковий платіж, що справляється з власників земельних ділянок та земельних часток (паїв), а також постійних землекористувачів, а орендною платою за земельні ділянки державної і комунальної власності — обов’язковий платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою (пп. 14.1.72, 14.1.136 п. 14.1 ст. 14 ПК у вказаній редакції). Із наведеного вбачається, що чинним законодавством розмежовано поняття «земельний податок» і «орендна плата за земельні ділянки державної і комунальної власності»
На сьогодні найчастіше проблеми у відшкодуванні недоотриманих коштів зі сплати за землю виникають, коли суб’єкт господарювання не є власником або постійним землекористувачем спірної земельної ділянки, а тому не є суб’єктом плати за землю у формі земельного податку, при цьому єдиною можливою формою здійснення плати за землю для нього як землекористувача є орендна плата.
У разі надання земельної ділянки в оренду укладається договір оренди земельної ділянки, яким за положенням ч. 1 ст. 21 Закону України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі» визначається орендна плата за землю як платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою. Нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати для земель державної і комунальної власності, а зміна нормативної грошової оцінки земельної ділянки є підставою для перегляду розміру орендної плати, який в будь-якому разі не може бути меншим, ніж встановлено положеннями п.п. 288.5.1 ст. 288 ПК (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 10.09.2018 у справі № 920/739/17). На сьогодні досить часто органи державної влади та ОМС прибігають до позовів, предметом яких є стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати. За змістом приписів глав 82 і 83 Цивільного кодексу України6 для деліктних зобов’язань, які виникають із заподіяння шкоди майну, характерним є, зокрема, зменшення майна потерпілого, а для кондикційних — приріст майна в набувача без достатніх правових підстав. Вина заподіювача шкоди є обов’язковим елементом настання відповідальності в деліктних зобов’язаннях. Натомість для кондикційних зобов’язань вина не має значення, оскільки важливим є факт неправомірного набуття (збереження) майна однією особою за рахунок іншої. Враховуючи правову природу кондикційних зобов’язань (ст. 1212 ЦК), для яких вина не має значення, важливим є факт неправомірного набуття (збереження) майна однією особою за рахунок іншої, тобто обов’язок відповідача повернути безпідставно набуте (збережене) майно не є заходом відповідальності.
6 Далі за текстом — ЦК.
Ураховуючи наведене вище, застосування методу стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати є наслідком відсутності ефективної моделі захисту держави та місцевого самоврядування у сфері земельних правовідносин. У чому полягає неефективність? У разі надання відповідного рішення про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою, без прийняття рішення про передачу у власність або в оренду земельної ділянки, є всі підстави для застосування постанови № 963 у вирішенні питання для визначення розміру шкоди за самовільне зайняття земельної ділянки. Але, враховуючи формулу визначення розміру шкоди за самовільне використання, розмір шкоди внаслідок підрахунку буде далеко не той, який власники земельних ділянок могли би отримати, якщо був би належним чином укладений, наприклад, договір оренди землі.
Постає проблема, а що робити, коли вже орган державної влади або ОМС прийняв рішення про затвердження документації із землеустрою та передав у користування земельну ділянку, а інша сторона не квапиться укладати договір оренди земельної ділянки. Враховуючи положення, які були висвітлені раніше про самовільне зайняття земельної ділянки, в такій ситуації вже не має підстав для застосування постанови КМУ № 963 (ср. ). Також положення постанови КМУ № 284 складно застосувати до такої ситуації, оскільки за текстом постанови неодержані доходи — це доходи, які власник землі не одержав внаслідок її вилучення або тимчасового зайняття.
Тому, враховуючи складнощі при визначенні моделі та методів стягнення коштів з недоброякісних суб’єктів господарювання, які використовують земельні ділянки державної або комунальної форми власності, органи державної влади та ОМС все частіше, незважаючи на ч. 3 ст. 157 ЗК, звертаються до судів про стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати, використовуючи при цьому норми матеріального права без застосування підзаконних нормативно-правових актів.
Наостанок…
Ураховуючи процес децентралізації та, як наслідок створення об’єднаних територіальних громад, поступового зменшення участі держави у фінансуванні місцевих бюджетів, на місцях актуальним залишається питання пошуку дієвих методів наповнення бюджетів для реалізації завдань і функцій, які стоять перед ОМС. Одним із них є контроль за використанням земель комунальної форми власності. При виникненні спірної ситуації у сфері земельних правовідносин щодо відшкодування коштів за порушення земельного законодавства України слід детально підходити та аналізувати характер та суб’єктний склад спірних взаємовідносин.
Правильне вирішення стратегії захисту та визначення нормативно-правових актів, які регулюють ці питання, буде запорукою захисту прав, свобод та інтересів територіальної громади та наповненням місцевого бюджету.
