1 Далі за текстом — Методичні рекомендації.
Про гендерно орієнтоване бюджетування за Методичними рекомендаціями
Гендерно орієнтоване бюджетування (ГОБ) — це врахування потреб жінок і чоловіків із різних соціально-економічних груп на всіх етапах бюджетного процесу.
В основі гендерно орієнтованого бюджетування гендерний бюджетний аналіз програм, які фінансуються з бюджету (місцевого, державного). Мета гендерного аналізу — виявити нерівності у бюджетних програмах і вдосконалити їх задля того, щоб вони краще задовольняли потреби жінок і чоловіків в Україні.
У розд. III. «Проведення гендерного аналізу бюджетної програми» Методичних рекомендацій надані лише загальні вимоги до гендерного аналізу бюджетної програми. І треба подякувати Мінфіну, що навів детальну інформацію на своєму сайті з приводу проведення такого аналізу, про що поговоримо далі.
Спершу для кращого розуміння прикладів, які будуть наводитись у статті, нагадаємо, що згідно із:
| п. 8 Методичних рекомендацій | Метою гендерного аналізу бюджетної програми є визначення рівня забезпечення потреб та задоволення інтересів жінок і чоловіків та/або їх груп у процесі реалізації бюджетної програми, а також виявлення у відповідній сфері/галузі гендерних розривів, гендерної дискримінації та причин їх виникнення |
| п. 9 Методичних рекомендацій | Для гендерного аналізу бюджетної програми використовуються дані, у тому числі дезагреговані за статтю, що містяться в офіційній державній статистичній, фінансовій, адміністративній та іншій звітності, документах бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку, бюджетних запитах головного розпорядника, паспортах бюджетних програм, звітах про їх виконання, нормативно-правових актах та інших документах, які містять інформацію про гендерну рівність, інших джерелах інформації. У разі якщо виявлено відсутність даних, необхідних для проведення гендерного аналізу бюджетної програми, рекомендується вжити заходів щодо вдосконалення процесу збору та обробки даних, ініціювати запровадження нових та/або перегляд існуючих форм статистичної та адміністративної звітності тощо. |
| Для вивчення становища жінок і чоловіків, виявлення їх потреб, інтересів, пріоритетів та проблем у різних соціальних умовах може організовуватися збір даних за допомогою анкетування, опитування фокус-груп, оціночних карток тощо. При організації збору інформації такими методами необхідно забезпечити паритетну участь в опитуваннях осіб обох статей. Дані, які збираються для цілей гендерного аналізу для висвітлення становища жінок і чоловіків та/або їх груп у відповідній сфері/галузі, мають бути репрезентативними, співставними, згрупованими за статтю та іншими ознаками, доцільними для проведення гендерного аналізу бюджетної програми: вік, місце проживання, стан здоров’я, етнічне походження, соціально-економічний статус тощо. | |
| п. 10 Методичних рекомендацій | Гендерний аналіз бюджетної програми передбачає дослідження бюджетної програми (її назви, мети, завдань, напрямів використання коштів, результативних показників), включаючи публічні послуги, що надаються в межах бюджетної програми, отримувачів та надавачів цих послуг, підходи до визначення обсягу та розподілу коштів у межах бюджетної програми |
| п. 11 Методичних рекомендацій | Назва бюджетної програми, її мета, завдання, напрями використання коштів, результативні показники досліджуються на предмет врахування у них гендерних аспектів та висвітлення цілеспрямованості бюджетної програми на забезпечення гендерної рівності. Цілеспрямованість бюджетної програми на забезпечення гендерної рівності може виражатися у формулюваннях назви, мети та/або завданнях бюджетної програми |
| п. 12 Методичних рекомендацій | При аналізі бюджетної програми рекомендується здійснювати дослідження підходів до визначення обсягу та розподілу коштів за напрямами використання бюджетних коштів (обсягу коштів на надання певної послуги) під час планування та виконання бюджетної програми |
За результатами гендерного аналізу бюджетної програми можуть бути зроблені висновки щодо:
— наявності та якості даних, необхідних для проведення гендерного аналізу бюджетної програми;
— наявності та якості інформації та показників бюджетної програми, що висвітлюють гендерний аспект;
— відповідності бюджетної програми взятим Україною зобов’язанням щодо гендерної рівності, вимогам нормативно-правових актів, які містять інформацію про гендерну рівність, у тому числі її відповідності завданням стратегічних і програмних документів держави з гендерних питань;
— стану врахування у бюджетній програмі гендерних аспектів;
— виявлених гендерних розривів, гендерної дискримінації, негативних тенденцій при забезпеченні потреб та задоволенні інтересів жінок, чоловіків та/або їх груп;
— забезпечення справедливого та неупередженого розподілу бюджетних коштів при плануванні та виконанні бюджетної програми, наданні публічних послуг.
На основі висновків, зроблених за результатами гендерного аналізу бюджетної програми, рекомендується розробити пропозиції, які можуть, зокрема, передбачати:
— шляхи врахування гендерного аспекту у бюджетній програмі та відповідні характеристики для включення до неї;
— заходи з подальшого впровадження та застосування гендерно орієнтованого підходу в бюджетному процесі;
— заходи із зменшення гендерних розривів, усунення гендерної дискримінації, забезпечення потреб, задоволення інтересів жінок і чоловіків та/або їх груп, що можуть бути вжиті головним розпорядником;
— вдосконалення процесу збору та обробки даних, запровадження нових та/або перегляд існуючих форм статистичної та адміністративної звітності.
Про гендерно орієнтоване бюджетування
Гендерне бюджетування як частина реформи управління державними та місцевими фінансами має збільшити ефективність бюджетних асигнувань та зменшити розриви у наданні послуг жінкам та чоловікам, хлопцям та дівчатам. І, звичайно, починати треба, зокрема, з проведення гендерного аналізу бюджетних програм. І в першу чергу треба проаналізувати видатки за такими програмами з урахуванням гендерного компоненту. Як це можна зробити?
Це можливо через аналіз розподілу видатків за окремими статтями програми. Надамо примірний алгоритм аналізу розподілу видатків із розбивкою за статтями2.
2 Інформація з посібника для працівників виконавчої влади та місцевого самоврядування «Гендерно-орієнтоване бюджетування: аналіз програм, які фінансуються з бюджету, з позиції гендерної рівності», який розроблений завдяки співробітництву міжнародних організацій та проектів, об`єднаних спільною метою — надати підтримку у впровадженні ГОБ в Україні (що його фінансує Шведське агентство міжнародного розвитку SIDA), Программа «ООН-Жінки в Україні» та Представництво Фонду імені Фрідріха Еберта в Україні, розміщений за посиланням https://www.mof.gov.ua/uk/news/informatsiia-shchodo-realizatsii---proektu-genderne-biudzhetuvannia-v-ukraini--na-rivni-mistsevykh-biudzhetiv-stanom-na--lypnia--roku
Головний акцент на цьому етапі робиться на аналізі вартості програм/заходів/послуг (наприклад, наданих послуг або отриманих грошових виплат). Виходячи з інформації про вартість бюджетних послуг і про кількість їх споживачів можна провести простий гендерний аналіз вартості програм/заходів/послуг. Цей аналіз ґрунтується на обчисленні собівартості одиниці послуг і кількості її споживачів.
Собівартість одиниці послуг можна розрахувати, поділивши загальну суму видатків на конкретну послугу на кількість наданих одиниць цієї послуги (наприклад, на кількість місць у навчальному курсі).
Собівартість одиниці, перемножена на кількість споживачок (споживачів) цієї послуги, в добутку дає вартість послуг, наданих жінкам (чоловікам). Це проста форма аналізу розподілу бюджетних видатків із розбивкою за статтею. Таким чином, інформація, яку необхідно зібрати та відповідно розрахувати з метою проведення цього етапу аналізу, складається з таких елементів:
— загальна вартість надання конкретних послуг, виплат або інвестицій;
— кількість споживачів/споживачок конкретної послуги, собівартість одиниці послуг (вартість на душу населення).
Оцінка достатності обсягів бюджетних видатків
Ще один метод полягає в тому, щоб оцінити, чи достатній обсяг бюджетних видатків для реалізації програми у гендерно-чутливий спосіб. Це передбачає аналіз різних потреб жінок та чоловіків і визначення того, чи задовольняє ця програма різні потреби шляхом надання конкретних послуг.
Такий аналіз ґрунтується на отриманні відповідей на наступні запитання:
| 1 | Чи достатній наявний бюджет для реалізації програми з урахуванням кількості осіб у цільовій групі? |
| 2 | Чи достатній наявний бюджет для надання послуг і здійснення видів діяльності, що відповідають, можливо, різним потребам жінок та чоловіків? Якщо потрібно, то чи надаються конкретні послуги групам жінок або чоловіків у відповідь на їхні конкретні потреби? |
| 3 | Якою була динаміка бюджетних видатків на цю програму за останній рік, чи відбулося збільшення або зменшення? |
| 4 | Чи передбачені в бюджеті кошти, в повному обсязі використані на реалізацію програми? |
| 5 | Чи ці послуги доступні всім жінкам та чоловікам у запланованих цільових групах? |
Оцінка витрат на персонал
Щоб скласти повну картину видатків тієї чи іншої програми, має сенс безпосередньо проаналізувати витрати на персонал (якщо такі є). Мета цього аналізу — провести розбивку витрат на персонал за статтями.
Основою цієї оцінки витрат на персонал є інформація про бюджетні видатки на утримання персоналу, а також інформація про жінок та чоловіків, які працюють у відповідній сфері. Такий аналіз може включати наступні аспекти:
— загальні витрати на заробітну плату працівників, безпосередньо залучених до програмної діяльності;
— чисельність зайнятих і середній дохід (заробітна плата) з розбивкою за статтями відповідно до різних рівнів категорій персоналу.
Аналіз бюджету, виділеного на певні програми, послуги та персонал, можна провести за певний рік або розширити до порівняльного аналізу бюджетів, наявних для реалізації тієї чи іншої програми на декілька років.
Формування рекомендацій з посилення гендерної рівності
За результатами проведеної на попередніх етапах роботи має сенс розробити рекомендації, які стосуються різних аспектів. Один із важливих блоків рекомендацій має відповідати досягненню гендерної рівності в рамках відповідної програми. Рекомендації мають бути направлені на зміни щодо цілей з метою вирішення проблеми гендерної нерівності та вказувати, які цілі гендерної рівності мають бути включені до відповідних програм. Також важливим напрямком рекомендацій є заходи, показники ефективності або бюджетні видатки.
Що стосується рекомендацій щодо програмних заходів, то вони можуть пропонувати рішення з наступних питань:
| 1 | Як забезпечити рівний доступ жінок і чоловіків до різних видів діяльності? |
| 2 | Як цільові послуги можуть бути доступнішими для деяких груп жінок чи чоловіків? |
| 3 | Які зміни необхідно внести в заходи, щоб досягти цілей гендерної рівності і краще задовольняти потреби, інтереси і пріоритети жінок і чоловіків? |
| 4 | Чи є необхідність у поліпшенні процесу надання послуг? |
| 5 | Чи передбачені конкретні заходи, стосовно яких рекомендується приділяти особливу увагу жінкам або чоловікам? |
| 6 | Як пересвідчитись, що гендерний аспект інтегровано до програмної діяльності? |
| 7 | Які можливості існують для широкої участі жінок і чоловіків у процесі удосконалення гендерно орієнтованого планування і реалізації програми? |
На основі рекомендацій щодо досягнення цілей гендерної рівності та конкретних заходів рекомендовано визначити показники для оцінки прогресу в досягненні поставлених цілей. Для цього варто задати питання: які показники мають застосовуватись для оцінки прогресу в досягненні цілей?
Рекомендації можуть також містити пропозиції щодо збору та надання додаткових статистичних даних (наприклад, пропонувати зміни до зібраних даних або збір додаткових якісних даних тощо). Загалом збір та подання даних з розбивкою за статтями будуть корисними в будь-якій сфері. Якщо наявних даних дуже мало, рекомендації можуть містити пункт про потребу в подальшому поглибленому дослідженні гендерних аспектів програми. За результатами складення рекомендацій може спостерігатись ситуація, коли рекомендації будуть стосуватись різних розглянутих вище аспектів. Тож на основі зібраних у процесі аналізу даних можна буде пропонувати не одне-єдине рішення, а різні варіанти подальших дій. Саме тому варто розробити рекомендації, що передбачають різні варіанти дій.
Визначення осіб/закладів/інституцій, відповідальних за виконання рекомендацій
На цьому етапі важливо не лише визначити необхідні зміни у програмах і бюджетах, а й дізнатись, хто відповідатиме за виконання різних рекомендацій. Може бути дуже корисно висвітлити цей аспект у підсумковому звіті про результати аналізу, відповівши на таке запитання: хто відповідає за виконання різних рекомендованих заходів? Це можуть бути керівники конкретних відомств, відповідальних за цю програму, підрядники або інші виконавці.
На основі розроблених рекомендацій корисно розрахувати вартість заходів, які необхідні для досягнення змін. Деякі з цих рекомендацій можуть і не тягнути за собою додаткових витрат, наприклад, якщо вони спрямовані на адаптацію існуючої системи надання послуг. Проте інші запропоновані зміни можуть передбачати виділення додаткових коштів на їх впровадження (або, навпаки, економію).
Цей метод передбачає визначення витрат на виконання як кожного окремого заходу, так і усього комплексу заходів.
З цією метою для кожного заходу необхідно визначити кількість бенефіціарів, здійснити розбивку за статтями, визначити собівартість одиниці й, врешті-решт, визначити необхідний обсяг бюджетних коштів.
Загальний обсяг витрат визначається шляхом розрахунку суми таких витрат:
| 1 | витрати на персонал і витрати на оплату праці (з урахуванням усіх передбачених законодавством надбавок) |
| 2 | накладні витрати, пов’язані із впровадженням послуг/програм/заходів |
| 3 | витрати на комунальні послуги (з урахуванням змін передбачених законодавством тарифів) |
Застосування сучасних методів розрахунку вартості послуг обумовлено ринковою трансформацією суспільства. Вона принципово змінює середовище, тому вартість послуги повинна відповідати попиту та пропозиції на ринку та забезпечувати окупність витрат на послугу.
На завершальному етапі аналізу важливо документально оформити його результати й скласти звіт, що містить результати покрокового аналізу та відповідні висновки, а також розроблені рекомендації. Ця документація буде важливим матеріалом для перегляду проаналізованих програм і забезпечить обґрунтування для внесення коректив у ці програми та прийняття рішень щодо бюджетних видатків.
Виходячи з результатів проведеного аналізу, важливо пам’ятати, що сам аналіз — це ще не все гендерно орієнтоване бюджетування. Необхідно йти далі та зосередитись на таких кроках, як «Внесення змін до програм та бюджету» та «Моніторинг і оцінка ходу виконання рекомендацій».
Варто зазначити, що у більшості випадків, коли справа доходить до реалізації запропонованих змін, це може не входити до кола задач тих, хто проводить гендерний бюджетний аналіз.
Аналіз гендерного впливу втручання за результатами гендерно орієнтованого бюджетування передбачає вивчення впливу пропонованих бюджетних видатків на соціально-економічні можливості жінок і чоловіків та включає:
| 1 | аналіз соціально-економічного впливу на конкретні гендерні групи |
| 2 | можливий аналіз збитків у випадку, якщо пропоновані заходи втручання не здійснені |
| 3 | аналіз ризиків у процесі здійснення запланованого заходу втручання |
Гендерний вплив запланованих бюджетних заходів необхідно оцінювати у річному розрізі на основі звітів про роботу відповідного ОМС, де головну увагу слід приділяти досягнутим результатам та ефективності використання бюджетних коштів, а не тільки аспекту цільового та повного використання цих коштів, як це робиться зазвичай.
У майбутньому такі звіти необхідно буде включати у проект бюджету як обов’язковий аналітичний матеріал. Ураховуйте це.
Розглянемо приклади, які наведено на сайті Мінфіну за основними галузями.
Галузь «Фізична культура і спорт»
Розглянемо приклад із впровадження гендерно орієнтованого бюджетування у Миколаївській області, що розміщено на сайті Мінфіну.
| Назва програми | Програма «Розвиток фізичної культури і спорту у Миколаївській області на 2014 — 2018 роки» («Інваспорт») |
| Гендерний розрив | Низький рівень залученості дівчат та жінок з інвалідністю до занять спортом, що призводить до нерівномірного розподілу видатків |
| Результати робочої групи після проведеного аналізу | — дослідити проблему низької участі жінок з обмеженими фізичними можливостями в спортивних заходах; — забезпечити доступність інфраструктури спортивних об’єктів для жінок та дівчат з інвалідністю; — провести соціальну рекламу задля залучення жінок та дівчат до занять спортом; — облаштувати міський і приміський транспорт для перевезення людей з інвалідністю та виділення для їх автомобілів місць на автомобільних стоянках, а також покращення «безбар’єрної» інфраструктури спортивних об’єктів; — на базі реабілітаційних центрів створити спортивні секції для дітей (дівчат і хлопців) з обмеженими фізичними можливостями з подальшим їх залученням до «Інваспорт» |
| Результати після запровадження пропозицій | — тенденція збільшення кількості спортсменок з інвалідністю — майже на 6 %; — вже у 2018 році — 31,2 % жінок з інвалідністю займаються спортом порівняно із 25,5 % у попередні роки; — внесені зміни до цілей та завдань програми з урахуванням гендерного аспекту, обов’язків та очікування стосовно інтегрування гендерної складової; — розпочалось активне розміщення інформації щодо наявності видів спорту для людей із інвалідністю |
Галузь «Соціальний захист та соціальне забезпечення»
Приклад із впровадження гендерно орієнтованого бюджетування у м. Київ.
| Назва програми | «Забезпечення соціальними послугами стаціонарного догляду з наданням місця для проживання дітей з вадами фізичного та розумового розвитку 2014 — 2015 рр.» |
| Гендерний розрив | підвищене робоче навантаження на матерів дітей з інвалідністю, які значно більше часу витрачають на догляд та піклування порівняно з батьками-чоловіками; виконання неоплачуваної роботи з догляду негативно позначається на професійному житті жінок; жінки та особливо старші жінки беруть на себе відповідальність за догляд за дітьми з інвалідністю на дуже погано оплачуваних штатних посадах у будинках-інтернатах |
| Результати робочої групи після проведеного аналізу | — поліпшити збір статистики про положення жінок та чоловіків з інвалідністю в Україні, за статтю, за віком, за видом інвалідності, за місцем проживання (місто/село) і регіоном, особливо також про положення дівчат і хлопців з інвалідністю; — збирати дані про соціальне та економічне положення жінок та чоловіків, дівчат і хлопців з інвалідністю в Україні; — збирати дані про випадки всіх форм насильства проти дівчат і хлопці з інвалідністю, жінок та чоловіків з інвалідністю в Україні; — збирати дані про положення тих, хто піклується про дівчат і хлопців з інвалідністю, жінок та чоловіків з інвалідністю, особливо основних доглядачів у родинах, котрі дбають про людину з інвалідністю (наприклад, тата або мами, інші родичі тощо) та якісну інформацію про положення та потреби тих, хто доглядає за людьми з інвалідністю; — збирати інформацію про потреби дівчат і хлопців з інвалідністю, жінок та чоловіків з інвалідністю стосовно реабілітації та (відносно) незалежного життя, наприклад, які потрібні послуги з підтримки, професійна освіта та захищені робочі місця тощо; — аналізувати бюджетні видатки на дітей з інвалідністю з гендерної перспективи; — розширити функції будинків-інтернатів, перетворення їх на консультативно-методичні та реабілітаційні центри з корекційно-розвивальної роботи |
| Результати після запровадження пропозицій | — проведено фокус-групу стосовно якості послуг та пропозицій щодо того, як поліпшити якість послуг для дітей; — отримані відповіді про необхідність: 1) збільшення кількості вихователів, психологів, реабілітологів; зменшення наповнюваності груп молодіжного відділення; проведення підвищення кваліфікації медичного персоналу; надання більш освітніх можливостей дітям з інвалідністю; запровадження денної форми перебування; 2) організації трудової діяльності підопічних, які мають відповідні можливості придбання обладнання для реабілітації та навчання, а також для майстерень; 3) проведення юридичних консультацій та семінарів для батьків щодо догляду, навчання, виховання дітей вдома; 4) відкриття Центру соціальної реабілітації дітей з інвалідністю потужністю 80 місць — це значною мірою дозволяє зменшити навантаження на жінок, пов’язаного із доглядом за дітьми; 5) створення Експертної ради з питань розвитку комплексної реабілітації дітей з інвалідністю у м. Києві |
Галузь «Охорона здоров`я»
Приклад із впровадження гендерно орієнтованого бюджетування у Вінницькій області.
| Назва програми | «Майбутнє Вінниччини в збереженні здоров’я громадян» на 2016 — 2020 роки в частині «Протидія ВІЛ-інфекції та СНІДу» та обласної програми профілактики, діагностики та лікування вірусних гепатитів В і С у Вінницькій області на 2014 — 2016 роки» |
| Гендерний розрив | Переважання жінок (62 %) серед числа осіб, які отримали послуги з консультування та тестування на ВІЛ-інфекцію/СНІД упродовж 2015 — 2016 рр., чоловіки відповідно становлять 38 %. Кількість чоловіків (61,1 %), хворих на вірусні гепатити, значно переважає кількість жінок (38,9 %). Недоступність послуг із обстеження і лікування для сільського населення — 72,6 % серед зареєстрованих хворих становлять жителі міст. Гендерно дезагрегована статистика хворих серед міського та сільського населення відсутня |
| Результати робочої групи після проведеного аналізу | — організувати роботу кімнати денного перебування дитини в комунальному закладі «Вінницький обласний клінічний Центр профілактики та боротьби зі СНІДом» під час надання медичних послуг матерям та батькам; — внести пропозиції щодо виділення з обласного бюджету у 2017 році додаткових коштів на придбання тест-систем та швидких тестів для обстеження на ВІЛ-інфекції, що передаються статевим шляхом, та гепатити; — необхідність передбачення в обласному бюджеті на 2018 рік коштів на придбання та оснащення спеціалізованої мобільної амбулаторії комунальному закладу «Вінницький обласний клінічний Центр профілактики та боротьби зі СНІДом» для забезпечення обстеження міського і сільського населення області щодо інфікування на ВІЛ, вірусні гепатити В та С, а також інфекцій, що передаються статевим шляхом |
| Результати після запровадження пропозицій | — виділено 1,5 млн грн. на придбання пересувної лабораторії для Вінницького обласного клінічного Центру профілактики та боротьби зі СНІДом. Розпочаті тендерні процедури щодо її закупівлі; — додатково з обласного бюджету було виділено близько 200 тис. грн. на придбання тест-систем та швидких тестів, а також на лікування гепатитів В і С у ВІЛ-інфікованих та хворих на СНІД; — у дитячому відділенні Вінницького обласного клінічного Центру профілактики та боротьби зі СНІДом вже функціонує кімната денного перебування дітей, на облаштування якої спрямовано у 2017 році понад 60 тис. грн.; — у 2017 році окремі гендерні результативні показники включено до показників продукту, ефективності та якості у паспортах 15 бюджетних програм за програмно-цільовим методом та 1-й обласній програмі |
