Активізація процесу приєднання громад до міст обласного значення та ОТГ1

В обраному У обране
Друк
Ковшова Олена, економіст-аналітик Видавничого будинку «Фактор»
Місцеве самоврядування Жовтень, 2019/№ 10
В 2019 році Координатор проєктів ОБСЄ в Україні впроваджує проєкт «Сприяння діалогу щодо реформ в Україні». Однією з реформ у фокусі є реформа децентралізації. Починаючи з липня 2019 року проєкт провів серію установчих партнерських зустрічей в форматі діалогу щодо приєднання громад до міст обласного значення та ОТГ в шести областях України: Київській, Донецькій, Львівській, Одеській, Дніпропетровській та Харківській. Ця серія заходів стала можливою завдяки координації роботи декількох потужних стейкхолдерів — Міністерства розвитку громад та територій України, Асоціації міст України, Офісу реформ Кабінету Міністрів України, Центрів розвитку місцевого самоврядування програми «U-LEAD з Європою», державних адміністрацій відповідних областей, Міністерства охорони здоров’я України. Метою заходів організатори визначили сприяння містам обласного значення та ОТГ в приєднанні суміжних громад для створення потужних центрів економічного, соціального, культурного зростання. Для активізації цього процесу представникам міст обласного значення та вже об’єднаних територіальних громад за підтримки експертів різних проєктів та організацій рекомендовано пройти певний шлях, а саме:
1) Визначити та структурувати проблеми та виклики приєднання, що і відбувалося під час серії установчих партнерських зустрічей в областях.
2) В своїх містах разом з експертами з питань децентралізації, що працюють в області, підготувати так звану «стратегічну карту можливостей», яка включатиме бачення майбутнього розвитку об’єднаної громади.
3) Організувати комунікацію з сусідніми громадами, залучити їх до обговорення цього бачення, сформувати спільний погляд на майбутнє громади незалежно від того, відбудеться приєднання добровільним чи вже адміністративним шляхом.
Як саме відбувалися зустрічі та які проміжні висновки отримані в результаті зустрічей, читайте у матеріалі.

1 Підготовлено на основі матеріалів проєкту «Сприяння діалогу щодо реформ в Україні», наданих Координатором проєктів ОБСЄ в Україні.

Порадник зі створення стратегічної карти можливостей

Для допомоги містам та вже утвореним ОТГ в рамках проєкту було розроблено Порадник зі створення стратегічної карти можливостей для міст обласного значення та ОТГ в процесі приєднання суміжних громад. Розрахунки і стратегії важливі не лише тоді, коли громада вже створена. Бо логічним є зрозуміти, які можливості, переваги, а також які потенційні виклики чекають на такий формат об’єднання, ще до того, як об’єднання відбудеться.

Очікується, що така стратегічна карта можливостей буде багатофункціональним документом.

По-перше, стратегічна карта можливостей слугуватиме обґрунтованою пропозицією, презентацією, для суміжних громад в процесі переговорів, громадських слухань. І міста самі, і їхні сусіди краще усвідомлюватимуть, що чекає на них після приєднання, якщо таке відбудеться (якщо так зазначено в перспективному плані, то приєднання відбудеться автоматично після закінчення етапу добровільності реформи).

По-друге, вона допоможе виявити потенційні проблеми приєднання, які можна в подальшому нейтралізувати, бути готовими.

По-третє, вона допоможе виявити точки зростання, можливостей конкурентоспроможності і спільного розвитку, бути основою для розробки офіційного документа — стратегії ОТГ.

Стосовно потенційних проблем приєднання. Під час установчої партнерської зустрічі озвучені проблеми в громадах були згруповані, що дозволило наочно бачити, в якій сфері проблеми, в якій, навпаки, є потенціал, якої експертизи потребує громада у створенні бачення розвитку. В результаті проведеного аналізу у кожного міста чи ОТГ є свої виклики, тому і фокус аналізу та стратегічної карти можливостей у кожного міста чи ОТГ буде унікальний.

Стратегічна карта як документ може містити три наступні складові:

1

Попереднє просторове планування

SWOT-аналіз варіантів просторового планування «З нами», «З іншими».

— Як робити просторове планування, роз’яснено в методичному посібнику «Інтегроване просторове планування для об’єднаних громад»;

— Стисло основні тези цього методичного посібника зведені в презентації «Методика просторового аналізу ОТГ»;

— Містобудівна документація у відкритому доступі частково міститься на державному порталі «Відкрите просторове планування». Мета планування — зрозуміти формати та логіку розміщення доріг, інших об’єктів інфраструктури, навчальних закладів, закладів охорони здоров’я, рекреаційних зон, підприємств тощо. Інколи просто подивившись на карту, стає зрозуміло, чому те чи інше приєднання є логічним і необхідним або, навпаки, неприйнятним і неможливим

2

Аналіз відкритих даних окремих показників, таких як якість освіти, фінансова спроможність, зайнятість, демографія, реалізація програм, проєктів тощо.

— Як робити аналіз показників на основі відкритих даних, можна дізнатись з презентації «Методологія аналізу на базі відкритих даних та е-рішень», підготовленої Центром розвитку інновацій U-LEAD;

— Як аналізувати показники для створення ефективної освітньої мережі, доступно показано в презентації «Освіта в громадах» Шведсько-українського проєкту «Підтримка децентралізації в України», що впроваджується шведською агенцією SKL;

— Обрахувати фінансову спроможність майбутньої громади допоможе бюджетний калькулятор.

Мета аналізу — зрозуміти фінансову спроможність майбутньої громади, врахувати показники освіти та послуг охорони здоров’я, безпеки, екології, поводження з відходами тощо

3

Висновки на основі аналізу попередніх двох пунктів в довільній формі.

Мета — показати, які перспективи розвитку матиме громада в порівнянні з наявною ситуацією. Чи покращиться/як зміниться якість життя людей? Чи підвищаться економічна конкурентоспроможність та інвестиційна привабливість? Чи покращаться якість управління та ефективність місцевої влади?

Зразки стратегічних документів, створених в інших громадах

В пораднику наведені зразки подібних документів, створених іншими громадами. У кожного документа навіть є своє «обличчя» і структура. Але головне те, що вони допомагають визначитись і зрозуміти, чи вигідне приєднання, які можливості відкриваються, які питання несуть ризики:

1

Маріуполь зробив доступну, просту і зрозумілу презентацію «Об’єднання громад: нові можливості і міфи», основна ідея якої — чесно продемонструвати свої мотиви, порівняти можливості сусідньої Покровської громади у складі Мангушської ОТГ (небажаний для Маріуполя формат) і в складі Маріупольської ОТГ, розвінчати міфи з посиланнями на нормативну базу. В цій презентації міститься аналіз варіантів просторового планування та фінансової спроможності, не аналізуються, але декларуються переваги приєднання для сфер освіти, охорони здоров’я, муніципальних послуг тощо

2

Дрогобич силами муніципального Інституту розвитку міста підготував величезний і вичерпний за об’ємом показників, що аналізуються, документ «Цифрова трансформація Дрогобича на платформі Smart City»

3

Вугледар зробив прекрасний «Паспорт громади» з урахуванням прилеглих сільських рад, при тому, що місто є в процесі приєднання. Паспорт містить просторове планування, аналіз відкритих даних, SWOT-аналіз, ставить цілі та виокремлює питання до вирішення

Загальні висновки щодо проведених зустрічей

Говорячи про виклики та проблеми приєднання, можна констатувати, що в кожному випадку мова йде про різні набори проблем. Подекуди це — юридичні колізії підпорядкування адміністративних одиниць, десь — проблеми з містобудівною документацією та застарілими планами районів та області, в інших випадках — це інтереси місцевої влади та бізнесу.

Багато з тих проблем, які озвучували на зустрічах представники міст обласного значення, перегукувалися з тим, що є по всій країні. Наприклад, відсутність покриття перспективним планом окремих територій, що унеможливлює процедуру приєднання громад до міст обласного значення у відповідності до законодавства. Подекуди і районна влада — адміністрації, районні ради чинять тиск на громади, бо відчувають, що втрачають повноваження голів, а перетворення на старост вони сприймають як деградацію та пониження в статусі. Також деякі сільські та селищні голови побоюються втрати впливу на прийняття рішень у форматі міської влади, їх не завжди влаштовує модель майбутнього представництва в міській раді, а сама назва «міська рада», до складу якої планується приєднання, лякає жителів сіл чи селищ втратою їх ідентичності.

Проблемою є і низька фінансова спроможність сільських та селищних рад навколо міст, що подекуди розглядається містами обласного значення як додаткова відповідальність, не підкріплена ресурсами. Втім, всі погоджуються з необхідністю розвитку міст, більш довгостроковими стратегічними перспективами спільного розвитку, необхідністю соціоекономічного вирівнювання територій.

Треба сказати, що міста обласного значення та громади навколо них мають хороший спільний потенціал для розвитку, залучення інвестицій, реалізації проєктів розвитку, але поки що на даному етапі багатьом з них бракує бачення перспективи, діалогу. Людям в громадах важливо розуміти перспективи майбутнього життя, стану системи охорони здоров’я, розташування фельдшерсько-акушерських пунктів, амбулаторій, лікарень та поліклінік, де будуть дитячі садочки та школи. Це важливо розрахувати та продумати ще на етапі підготовки пропозицій приєднання.

Частина учасників на зустрічах висловлювала думку про необхідність скорішого фахового упорядкування перспективних планів, законодавчого поля щодо територіально-адміністративного устрою і швидкого запровадження імперативного об’єднання та приєднання, тобто завершення періоду добровільності. На їхню думку, це може вирішити багато проблем одночасно, зекономити час та зусилля.

Водночас, деякі учасники підкреслювали унікальність кожної громади і важливість «індивідуального» підходу до врахування її потреб у процесі об’єднання чи приєднання. Звучали також застереження щодо уніфікації підходу до об’єднання, з огляду на наявний досвід.

Від представників ОДА, Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад та окремих міст лунали претензії щодо нелогічності в рекомендаціях стосовно формування місцевого та субрегіонального рівнів, що теж може бути предметом діалогу на рівні ОДА — Міністерство розвитку громад та територій. Аналогічні претензії звучали і щодо утворення освітніх та госпітальних округів.

Треба сказати, що кожне місто обласного значення області має унікальний набір питань до вирішення, але лише в процесі діалогу можна визначити окремі групи питань та зафіксувати проблеми/виклики по кожному місту чи ОТГ.

Наприклад, Київщина готова докладати зусиль, щоб робити цей процес якісним та ефективним у довготерміновій перспективі, зокрема й шляхом діалогу на різних рівнях.

В Донецькій області спостерігається висока урбанізація регіону. З одного боку, це полегшує питання приєднання з точки зору ідентичності, але, з іншого боку, однією з проблем при приєднанні громад до міст обласного значення є неврегульоване питання створення старостинських округів в містах. Ці законодавчі регулювання є завданнями Верховної Ради нового скликання. Адже в Донецькій області за результатами проведеного аналізу виявлені проблеми, пов’язані з діяльністю військово-цивільних адміністрацій, спостерігається велика кількість так званих «матрьошок», тобто нелогічного підпорядкування адміністративних одиниць, слабка синхронізація реформи територіально-адміністративного устрою та місцевого самоврядування (децентралізації) з реформами освіти та охорони здоров’я. Майже всі учасники зустрічі в Донецькій області вказали на важливість діалогу в громадах, комунікації та поширення інформації. Мотивація учасників з Донеччини виглядає достатньо сильною, також і ОДА готова докладати зусиль, щоб робити цей процес якісним та ефективним у довготерміновій перспективі, зокрема й шляхом діалогу на різних рівнях.

На відміну від Київської та Донецької областей на Львівщині більш яскраво проявляється різниця спроможності між містами обласного значення та сільськими громадами. Це можна пояснити тим, що в Київській області, особливо ближче до столиці, вища вартість землі, подекуди є девелоперські проєкти котеджного будівництва, сільські громади намагаються використати географічне розташування на свою користь.

Якщо в Донецькій області висока ступінь урбанізації дещо вирівнює розбіжності між сільськими та міськими громадами, то у Львівській області села та селища виглядають більш бідними та проблемними (звичайно, є і винятки, коли на території сільських та селищних рад є великі платники податків і роботодавці), тому міста інколи вагаються взяти на себе додаткові обов’язки з розвитку інфраструктури та публічних послуг приміських населених пунктів, а вигоди для міст у вигляді потенційних ресурсів виглядають віддаленими і неявними.

А от Одеська область є багатонаціональним та мультикультурним регіоном, тому при «проєктуванні» громад та районів слід враховувати ці особливості не менш ретельно, ніж економічні показники. Ситуація з корупцією та тіньовою економікою в Одеській області, як і в багатьох прикордонних областях, є такою, що потребує особливої уваги, що теж впливає на бізнес-інтереси, економіку, місцеве самоврядування.

Це стосується, зокрема, незаконної забудови на дорогих земельних ділянках (така проблема є і в Київській області), що не відображене в планах містобудівної документації.

Громадам Одещини доводиться вкладати кошти не тільки в дорожню інфраструктуру, освітлення, водопостачання та водовідведення, які потребують відновлення, але ще і в укріплення берегової лінії, яка є протяжною і стосується багатьох громад, оскільки йдеться не тільки про море, але і про лимани. Ділова, економічна активність в області висока, оскільки це транспортний, торговий, туристичний хаб країни, тому позитив полягає в тому, що ресурси і потенціал для розвитку громад є.

А от ті громади, що вже утворені в Одеській області, відповідають критеріям спроможності, є реально успішними, ці ОТГ плідно співпрацюють з ОДА в напрямку розвитку інфраструктурних проєктів.

В результаті зустрічей учасники погодилися створити в своїх містах та ОТГ робочі групи з формулювання стратегічного бачення майбутніх об’єднаних громад, для того, щоб через певний час у форматі діалогу за підтримки Координатора проєктів ОБСЄ в Україні запропонувати приєднання сусіднім громадам. Проєктом передбачається донорська та експертна координація для консультативної допомоги містам обласного значення та ОТГ. Дати заходів в містах обласного значення чи ОТГ будуть визначені в робочому порядку до кінця року.

Очікуваними результатами цієї роботи є нові приєднання громад до міст обласного значення та ОТГ.

Оформи передплату та читай все Передплатити журнал

Схоже, що ви використовуєте блокувальник реклами :(

Щоб користуватися всіма функціями сайту, додайте нас у винятку!

Як відключити