1 Далі за текстом — ВС.
Коротко про суть справи
Одразу хочемо зазначити, що у цій статті йтиметься про встановлення тарифів на транспортні послуги. Проте, як і з тарифами на транспорт, так і з комунальними тарифами, дії у вас як у суб’єкта владних повноважень багато в чому є схожими. Тому майте це на увазі, коли будете приймати регуляторні акти, що стосуються тарифів.
Отже, у квітні 2018 року Особа 12 звернувся до окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до міської ради в особі виконавчого комітету міської ради3, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету № 172 від 20.03.2018 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом»4.
2 Далі за текстом — Особа 1, позивач.
3 Далі за текстом — відповідач.
4 Далі за текстом — Рішення.
Коротко по хронології. Так, у лютому 2018 року начальник комунального підприємства5 направив лист, зареєстрований у міській раді, в якому було зазначено прохання підвищити вартість проїзду в тролейбусі з 2 грн. до 4 грн. за одну поїздку, про що були надані відповідні розрахунки.
5 Далі за текстом — КП.
Це звернення начальника КП було розглянуто на засіданні виконавчого комітету міської ради і прийнято відповідне рішення.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Рішенням виконавчого комітету міської ради було встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами в розмірі 3 грн. за разовий проїзд одного пасажира та затверджена вартість абонентних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі у розмірі 180 грн. на місяць. Крім того, попереднє рішення щодо встановлення тарифів втратило чинність.
Позивач, як громадянин України, мешканець м. _____та споживач послуг КП, вважає, що оскаржуване Рішення виконавчого комітету міської ради є незаконним та протиправним, оскільки відповідачем:
| 1 | не дотримано процедуру прийняття регуляторного акта згідно з вимогами Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»6 |
| 2 | порушено п. 3 розд. 4 Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус), затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 25.11.2013 № 940, а саме: не проведено процедуру публічного обговорення |
| 3 | проект Рішення, який був оприлюднений на офіційному сайті міської ради, містив іншу інформацію, ніж Рішення, яке було прийняте, а саме: у проекті Рішення тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами зазначений у розмірі 4 грн. за разовий проїзд одного пасажира і вартість абонентних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі — у розмірі 240 грн. на місяць |
6 Далі за текстом — Закон № 1160.
Рішення суду першої та апеляційної інстанцій
Якщо говорити коротко, то рішенням окружного адміністративного суду, залишеним без змін постановою апеляційного адміністративного суду, позов Особи 1 було задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у м. _______. У зв’язку з цим недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.
Зміст касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, виконком міської ради звернувся із касаційною скаргою до ВС, у якій просив:
— скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій;
— прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Разом із касаційною скаргою виконком міської ради подав клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою ВС.
У касаційній скарзі скаржник зазначав, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що оскаржуване рішення виконкому міськради має ознаки регуляторного акта і, відповідно, на процедуру його прийняття розповсюджуються вимоги Закону № 1160.
Скаржник також посилався на лист Державної регуляторної служби України від 25.08.2016, зареєстрований за вхідним № 95 від 01.09.20167, яким роз’яснено, що рішення міськради про встановлення тарифів не є регуляторним актом у розумінні Закону № 1160.
7 Далі за текстом — Лист № 95.
Від Особи 1 надійшов відзив на касаційну скаргу виконавчого комітету міської ради, у якому зазначалося таке:
| 1 | наведені у касаційній скарзі доводи скаржників вже досліджувалися судами першої та апеляційної інстанцій та не знайшли свого підтвердження |
| 2 | суди прийняли законні та обґрунтовані рішення, просив залишити їх без змін, а касаційну скаргу — без задоволення |
Правова позиція ВС
Перше, що зазначає ВС у своєму рішенні, — це те, що вимогам процесуального закону рішення окружного адміністративного суду та постанова апеляційного адміністративного суду відповідають, а доводи касаційної скарги виконкому міської ради є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження виконавчого комітету місцевої ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України від 01.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»8 та Законом № 1160.
8 Далі за текстом — Закон № 280.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону № 280 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження, зокрема, щодо встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
Одним із доводів касаційної скарги є твердження про неналежність рішення виконавчого комітету міськради про затвердження тарифів на транспортні послуги до регуляторного акта. З цього приводу ВС зазначає наступне.
Відповідно до ст. 1 Закону № 1160 визначено, що регуляторний акт — це:
| 1 | прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання |
| 2 | прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який: — встановлює, змінює чи скасовує норми права; — застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб; — який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання; — незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом |
| 3 | регуляторний орган — Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, ОМС, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти |
Крім того, ст. 1 Закону № 1160 визначає, що таке регуляторна діяльність.
Так, регуляторна діяльність — діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, Законом № 1160 та іншими нормативно-правовими актами.
ВС, надаючи правовий аналіз зазначеним нормам, погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у м. _________.
Стосовно посилання виконавчого комітету на лист № 95, яким роз’яснено, що рішення про встановлення тарифів на проїзд міським транспортом не є за своєю правовою природою регуляторним актом, колегія суддів зазначає наступне.
Судами попередніх інстанцій на підставі дослідження змісту вказаного листа встановлено, що роз’яснення, які надані в ньому, стосуються іншого звернення КП та іншого проекту рішення міської ради, і на цій підставі дійшли висновку, що лист № 95 не може бути належним та допустимим доказом у справі на підтвердження факту того, що спірне рішення виконавчого комітету не є регуляторним актом.
ВС погоджується з таким висновком, враховуючи також те, що листи Державної регуляторної служби України мають роз’яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким слід керуватись ОМС при прийнятті відповідних рішень.
Йдемо далі. Таким чином, ми з’ясували, що відповідне рішення виконкому є регуляторним актом. А щоб прийняти регуляторний акт, йому повинна передувати відповідна визначена законом процедура.
Зокрема, ст. 6 Закону № 1160 передбачає, що громадяни, суб’єкти господарювання, їх об’єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та ОМС і представляють інтереси громадян та суб’єктів господарювання, мають право:
| 1 | подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду |
| 2 | у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів |
| 3 | подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов’язаних з регуляторною діяльністю |
| 4 | бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів |
| 5 | самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до Закону № 1160 на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду |
| 6 | одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності |
Стаття 7 Закону № 1160 передбачає, що регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.
Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений ст. 13 Закону № 6100, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану:
— не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту
або
— з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Крім того, ст. 8 Закону № 1160 передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:
| 1 | визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв’язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми |
| 2 | обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв’язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання |
| 3 | обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв’язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них |
| 4 | визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигід суб’єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта |
| 5 | визначити цілі державного регулювання |
| 6 | визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин |
| 7 | аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей |
| 8 | описати механізми і заходи, які забезпечать розв’язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта |
| 9 | обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта |
| 10 | обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим із найменшими витратами для суб’єктів господарювання, громадян та держави |
| 11 | обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені |
| 12 | оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги |
| 13 | оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта |
| 14 | обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта |
| 15 | визначити показники результативності регуляторного акта |
| 16 | визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватись відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття |
Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання.
1) повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій;
2) проект регуляторного акта;
3) відповідний аналіз регуляторного впливу, —
оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності — у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:
| 1 | стислий виклад змісту проекту |
| 2 | поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до Закону № 6100 або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції |
| 3 | інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений ч. 5 ст. 13 Закону № 6100) |
| 4 | інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань |
| 5 | інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями зауважень та пропозицій |
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж 1 місяць та більшим ніж 3 місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Звертаємо увагу, що усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов’язковому розгляду розробником цього проекту.
За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
ВС зауважує, що системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій.
При цьому оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу — документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття:
| 1 | регуляторного акта |
| 2 | аналіза впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб’єктів господарювання, громадян та держави |
| 3 | обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики |
Крім того, на виконання ухвали суду першої інстанції відповідач надав суду копії рішення міської ради «Про затвердження Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів міською радою на 2018 рік»9 та додаток 1 до вказаного рішення — План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів міською радою на 2018 рік.
9 Далі за текстом — План діяльності.
Так, питання щодо затвердження тарифів на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом до Плану діяльності включено не було. Доказів того, що з цього приводу були внесені зміни до Плану діяльності згідно з вимогами діючого законодавства, відповідач суду не надав.
У зв’язку із цим та відповдно до аналізу норм законодавства ВС погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем у встановлений законом спосіб не вчинено:
1) ані включення проектів оскаржуваних актів до плану регуляторної діяльності;
2) ані повідомлення про оприлюднення проекту регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій;
3) ані відповідного аналізу регуляторного впливу;
4) не проведено належним чином їх обговорення.
Вказане має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки і тягне порушення прав як позивача, так і інших громадян — мешканців м. _____.
Крім того, непроведення процедури публічного обговорення підвищення тарифів є також порушенням п. 4 розд. 4 Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус), затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 25.11.2013 № 940 (ср. ).
А відповідно до ст. 36 Закону № 1160 визначено умови, за яких забороняється прийняття регуляторного акта, — регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
— відсутній аналіз регуляторного впливу;
— проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до Закону № 1600 скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Як вказує ВС: оскільки відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акта, відтак, є підстави для його скасування у судовому порядку.
За таких обставин колегія суддів ВС дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню. Оскільки:
— суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права;
— у судових рішеннях повно і всебічно з’ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи;
— доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Отже, ми навели судову справу щодо встановлення транспортних тарифів та порядок прийняття регуляторного акта у зв’язку із їх зміною. Звертаємо вашу увагу на те, щоб ви уважно аналізували норми законодавства та діяли чітко з встановленими правилами. Аби в судовому порядку не відбувалося скасування вашого рішення як суб’єкта владних повноважень — неухильно дотримуйтесь норм законодавства.
