«Старої» влади вже нема, а борг є, або Що таке «якір на шию» для майбутньої ОТГ

Наркізов Микола, консультант з бюджетних питань Харківського регіонального відділення ВАОМС «Асоціація міст України», к. е. н.
Місцеве самоврядування Квітень, 2020/№ 4
В обраному У обране
Друк
Нещодавно спілкувався з колегою з фінансового управління одного з районів Харківської області. Вона розповіла про програш «газовобудівничої» справи по одній з сільрад району на загальну суму більше 40 мільйонів. Колега запитує, як можна зараз створювати об’єднану територіальну громаду (ОТГ) в районі (за планом має бути «один район — одна ОТГ»), коли цій ОТГ одразу впаде такий «спадок»? Залишати необ’єднаною таку одну сільраду, звичайно, також не можна. Це неправильно. Але тут ми маємо розуміти, що бюджет у ОТГ буде спільний і до повного виконання рішення про стягнення буде неможливо проводити будь-які непершочергові видатки. А 40 мільйонів одразу не погасиш.

Тепер — до передісторії

Газифікація сільської місцевості є одним з найважливіших елементів покращення соціально-економічного життя на селі. Але справа ця є досить затратною. Коштом місцевих (сільських/селищних) бюджетів зробити це часто неможливо. Йдеться про добудову підвідних газопроводів. Відповідні заходи планувалося здійснити в багатьох регіонах країни (переважно саме на сільській території). Організаційно питання мало бути вирішено шляхом фінансування робіт НАК «Нафтогаз»1 з наступною компенсацією з держбюджету. При цьому договори укладалися із замовниками, якими у цих «цікавих» взаємовідносинах були визначені саме місцеві ради (інколи районні державні адміністрації2). Все це було внормовано (якщо так можна сказати) розпорядженням КМУ № 1001-р від 26.08.2009 «Про добудову підвідних газопроводів»3, де і було коротко узагальнено основні моменти взаємовідносин сторін. У розпорядженні було чітко вказано, що замовник будівництва газопроводів здійснює за державні кошти закупівлю товарів, робіт і послуг, пов’язаних із завершенням їх будівництва. Обласним державним адміністраціям4 було доручено сприяти відведенню земельних ділянок для добудови газопроводів та підготовці необхідних дозвільних документів, а також введенню добудованих газопроводів в експлуатацію та передачі їх у державну власність. Міністерству палива та енергетики було доручено забезпечити передачу профінансованих за рахунок коштів НАК та її дочірніх підприємств об’єктів незавершеного будівництва газопроводів або їх часток у державну власність. Це важливо зазначити, що об’єкти мали передаватися саме у державну власність.

1 Далі за текстом — НАК.

2 Далі за текстом — РДА.

3 Далі за текстом — розпорядження КМУ № 1001-р.

4 Далі за текстом — ОДА.

По суті все почалось трохи раніше. 2007 року було прийнято Державну цільову програму розвитку українського села на період до 2015 року. З-поміж іншого, там, у розділ поліпшення інженерної інфраструктури було включено будівництво підвідних газопроводів до сільських населених пунктів. Головними розпорядниками було визначено Мінрегіон, Мінагро — на загальну суму 2 млрд грн. Наче все нормально, окрім одного: кошти з держбюджету до НАК за проведені роботи так і не надійшли. НАК, розуміючи, що справа «не дуже перспективна» з точки зору стягнення коштів з Державного бюджету України, організувала внесення змін до укладених з сільрадами договорів, відповідно до яких джерелом «компенсації» робіт вже був необов’язково держбюджет. Тобто який? Вірно — місцевий! Вималювалась така картина: НАК вкладає кошти і будує, держбюджет має компенсувати, об’єкти передаються у держвласність, а виявляється, що «крайнім» є місцева рада.

Тепер щодо розуміння обсягів коштів

У 2012 році на рівні, для прикладу, Харківської області було затверджено програму економічного і соцрозвитку, в якій окремим додатком було наведено перелік відповідних об’єктів. Суми коливаються від мільйону до 40 на загальну суму майже 400. Більш того, 10.08.12 було видано розпорядження ОДА про передачу об’єктів у державну власність (до сфери управління Міненерго): 54 об’єкти (замовники — переважно сільські та селищні ради, три РДА та одна міська рада). Звичайно, справа дійшла до судів, адже місцеві ради були просто не в змозі виділити кошти, які в деяких випадках перевищували річні бюджети у десять разів. НАК заявила до стягнення ще і відсоток за інфляцію та пеню. Суди (господарські та апеляційні) відбувались і до 2018-2019 років. Уявіть розмір пені. В окремих випадках загальна сума позовів досягла подвійного розміру.

Щодо результатів судових розглядів

Вони, як виявилось, різні. Що дивує, адже є (принаймні, має бути і працювати) таке поняття як прецедент. Беремо кілька позитивних для ОМС прикладів.

1) Верховний Суд у складі суддів Касаційного господарського суду 05.06.2018, справа № 922/3439/17 (НАК проти Печенізької РДА, це вже після Господарського суду Харківської області та Харківського апеляційного господарського суду): рішення — на користь РДА. НАК звертається з позовом про розірвання договору як невиконаного замовником. Перші два суди — на користь РДА. Судами враховано те, що побудова та введення в експлуатацію об’єкта газопроводу за спірним договором є проєктом державного рівня, закріпленим розпорядженням КМУ № 1001-р. При цьому вказано, що окремими пунктами договору сторони передбачили, що повернення інвестованих позивачем коштів здійснюється за певною процедурою, зокрема, після введення об’єкта в експлуатацію, внесення пропозицій КМУ щодо включення відповідних сум до Державного бюджету України на наступний рік та узгодження ВРУ відповідних коштів у відповідному законі про державний бюджет.

2) Північно-західний апеляційний господарський суд 26.06.2019, справа № 918/11/19 (НАК проти Синівської сільради Рівненської області) за участю Міненерго, ОДА, та «Рівнегаз». Перший (господарський) суд про стягнення коштів з місцевого бюджету — на користь сільради.

В обґрунтування свого рішення суд першої інстанції, посилаючись на розпорядження КМУ № 1001-р, вказав, що газопроводи передаються у власність державі, отже вигодонабувачем за договором про добудову підводних газопроводів є держава. Звернув увагу, що на Синівську сільську раду було покладено функції організатора будівництва газопроводу за рахунок виділених їй державних коштів, тобто відповідач не є замовником, а є лише учасником договору, який зобов’язаний вчинити певні дії для отримання певного результату та з наступною його передачею у державну власність. Зважаючи на те, що фінансування добудови підвідних газопроводів є обов’язком держави, суд дійшов висновку, що зміна нормативних умов у процесі реалізації проєкту, що стало наслідком покладення на Синівську сільську раду обов’язку з відшкодування грошових коштів, витрачених на добудову газопроводу, є порушенням принципу належного урядування. Крім того, зазначив, що відповідач належить до бюджетних установ, які є неприбутковими. Оскільки у бюджеті відповідача бюджетних асигнувань на виконання договору, укладеного з позивачем, не передбачалось, то згідно з приписами частин 3,4 ст. 48 Бюджетного кодексу України5 така операція є недійсною, бюджетні зобов’язання за нею не виникають та оплаті за бюджетні кошти не підлягають. Окремим пунктом договору сторонами було погоджено, що невиконання замовником договору через відсутність бюджетного фінансування у зв’язку із відхиленням КМУ пропозицій щодо включення до Державного бюджету видатків на погашення заборгованості замовника перед НАК не може бути підставою для нарахування НАК пені та штрафів і звернення до суду, проте не позбавляє замовника обов’язку повернути НАК кошти, отримані згідно з договором (досить суперечливий пункт, погодьтеся, адже НАК все рівно «виставила» всю суму з пенею). На що НАК (у апеляційному суді) зауважує, що договір та розпорядження КМУ № 1001-р не містять будь-яких посилань на можливий зв’язок з розпорядниками бюджетних коштів, а саме про участь Мінрегіону та Мінагрополітики у забезпеченні фінансування будівництва добудови підводного газопроводу. Отже, місцевий господарський суд дійшов помилкового висновку про те, що даний підвідний газопровід підпадає під Державну цільову програму розвитку українського села на період до 2015 року, в якій розпорядником бюджетних коштів визначено Мінрегіон та Мінагрополітики. Апеляційний суд стає на бік сільради, мотивуючись таким. Згідно з ч. 1 ст. 9 Господарського кодексу України6 у сфері господарювання держава здійснює довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну і соціальну політику, спрямовану на реалізацію та оптимальне узгодження інтересів суб’єктів господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому. Правове закріплення економічної політики здійснюється шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, у прогнозах і програмах економічного і соціального розвитку України та окремих її регіонів, програмах діяльності КМУ, цільових програмах економічного, науково-технічного і соціального розвитку, а також відповідних законодавчих актах (ч. 4 ст. 9 ГК). Відповідно до ст. 113 Конституції України КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Одним з повноважень КМУ є визначення доцільності розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечення їх виконання (абз. 3 п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», в редакції, чинній на час видання розпорядження КМУ № 1001-р). Постановою КМУ від 19.09.2007 № 1158 затверджено Державну цільову програму розвитку українського села на період до 2015 року7, метою якої є забезпечення життєздатності сільського господарства, його конкурентоспроможності на внутрішньому і зовнішньому ринку, гарантування продовольчої безпеки країни, збереження селянства як носія української ідентичності, культури і духовності. Пунктом 4 розд. ІІ вказаної Програми врегульовано питання удосконалення інженерної інфраструктури сільських територій, що повинно здійснюватись шляхом розроблення і виконання програм будівництва газопроводів-відводів, розвитку газових мереж високого та середнього тиску і регіональних програм поетапної газифікації сільських населених пунктів. Фінансове забезпечення відповідно до п. 15 розділу ІІ цієї Програми здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Додатком 2 до Програми «Завдання і заходи з виконання Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 року» визначено конкретні завдання, показники та їх значення, найменування заходів, що будуть здійснюватись, джерела їх фінансування тощо. Серед визначених КМУ завдань та заходів у п. 4 зазначеного додатку виділено поліпшення інженерної інфраструктури шляхом будівництва підвідних газопроводів до сільських населених пунктів. Головними розпорядниками бюджетних коштів з виконання цього заходу є Мінрегіон та Мінагрополітики, а джерелом фінансування визначено Державний бюджет України. Прогнозований обсяг фінансових ресурсів для виконання завдань визначено на рівні 2002,3 млн грн. Із наведеного: саме Держава, з метою виконання загальнодержавного завдання розвитку українського села, взяла на себе обов’язок здійснити фінансування добудови (будівництва) підвідних газопроводів до сільських населених пунктів саме за рахунок коштів Державного бюджету України, що відповідає приписам ст. 1 Конституції України, за якими Україна є соціальною державою, та підтримка і розвиток українського села є невід’ємною складовою реалізації конституційного принципу соціальної держави. Результатом здійснення державної політики у цій сфері є прийняте КМУ розпорядження № 1001-р. Пунктом 1 розпорядження КМУ № 1001-р визначено: «Погодитися з пропозицією Міністерства палива та енергетики та Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» щодо фінансування Компанією робіт з добудови підвідних газопроводів (далі — газопроводи) відповідно до затвердженого Національною акціонерною компанією «Нафтогаз України» переліку». У відповідності до п. 2 розпорядження КМУ № 1001-р для забезпечення добудови газопроводів НАК укладає відповідні договори із замовниками їх будівництва на загальну суму фінансування, визначену фінансовим планом НАК. Згідно з п. 3 розпорядження КМУ № 1001-р замовник будівництва газопроводів здійснює за державні кошти закупівлю товарів, робіт і послуг, пов’язаних із завершенням будівництва, згідно із законодавством. За змістом п. 4, 5 розпорядження КМУ № 1001-р після закінчення будівництва газопроводів та введення їх в експлуатацію газопроводи повинні бути передані у державну власність. Зазначені положення розпорядження КМУ № 1001-р повністю узгоджуються з приписами Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 року. Розпорядження КМУ, відповідно до положень ст. 117 Конституції України, є обов’язковими до виконання. Відповідно до розпорядження КМУ № 1001-р НАК було уповноважено Державою укласти відповідні договори із замовниками добудови (будівництва) газопроводів та здійснити фінансування робіт з добудови (будівництва) газопроводів. НАК створена відповідно до Указу Президента України від 25.02.1998 № 151 «Про реформування нафтогазового комплексу України» та постанови КМУ від 25.05.1998 № 747 «Про утворення Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України». Засновником та єдиним акціонером НАК є держава. Проте взаємовідносини НАК та Держави, зокрема, й відносини, що стосуються питання подальшого врегулювання спірної ситуації, яка виникла внаслідок виконання позивачем розпорядження КМУ № 1001-р, знаходяться поза межами предмета розгляду в цій судовій справі. З огляду на це, беручи до уваги зміст укладеного сторонами договору, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач — Синівська сільська рада не є «замовником» у розумінні того поняття, що зустрічається у визначеннях окремих видів господарських зобов’язань, оскільки у цьому випадку сільська рада, на відміну від «замовника» у звичайному значенні, є лише учасником договору, зобов’язаним вчинити певні дії для отримання результату робіт та його подальшої передачі державі у власність.

5 Далі за текстом — БК.

6 Далі за текстом — ГК.

7 Далі за текстом — Програма.

Розпорядженням КМУ № 1001-р на Синівську сільську раду покладено лише функції організатора (оператора) будівництва газопроводу за рахунок виділених їй державних коштів.

Синівська сільська рада є органом місцевого самоврядування, який відповідно до ст. 19 Конституції України зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Вигодонабувачем за договорами про добудову (будівництво) підвідних газопроводів є Держава. Саме Державі ці газопроводи передаються у власність. Синівська сільська рада не є власником газопроводу, не експлуатує зазначений об’єкт, прибутків від транспортування газу газопроводом не отримує. Отже, Держава в особі КМУ, декларуючи свій обов’язок з добудови (будівництва) підвідних газопроводів у сільській місцевості, здійснювала його реалізацію, що знайшло свій вияв у виданому КМУ розпорядженні № 1001-р, на підставі якого було укладено договір між позивачем та відповідачем у справі.

3) Північний апеляційний господарський суд 20.03.19, справа № 918/229/17 (НАК проти Селецької сільради Рівненської області); треті сторони: КМУ, Міненерго, ОДА, Головне управління Державної казначейської служби України у Рівненській області, РДА. Результат такий, як і в попередній справі. Обґрунтування практично ідентичне. Варто лише зазначити, що господарський (перший) суд розглядав позов саме сільради до НАК з метою визнання додаткової угоди з НАК недійсною. Сільрада програла. Проте за мотивувальною частиною судового рішення суд дійшов висновку про те, що пункти договору та додаткової угоди в частині повернення коштів Селецькою сільською радою НАК не за рахунок субвенцій з державного бюджету, є нікчемними (недійсними в силу закону, зокрема положень ч. 3 ст. 48 БК).

Не погодившись з прийнятим рішенням, НАК звернулася до Київського апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати рішення Господарського суду та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову з інших підстав. НАК зазначає, що норма ст. 48 БК вказує на недійсність бюджетного зобов’язання, а жодним чином не господарського договору. Але ще раз додам, що НАК програла. Суд зазначив ще й наступне: «…у справі, що розглядається, безсумнівно потрібно звернути увагу на особливості, які стосуються укладення та виконання Договору. Зокрема, на те, що учасником відносин з добудови (будівництва) підвідних газопроводів є Держава, і що Договір було укладено на виконання нормативного акта, виданого повноважним державним органом — Розпорядження КМУ. У підсумку газопровід, побудований за рахунок грошових коштів, перерахованих Селецькій сільські раді НАК «Нафтогаз України», отримала у власність Держава. Тому загальні принципи і засади цивільних відносин у цій конкретній ситуації потрібно застосовувати з урахуванням зазначених вище особливостей. Поряд з цим, доцільно також зазначити, що у відносинах, що виникли за Договором, Селецька сільська рада не є державним замовником, а НАК «Нафтогаз України» не є виконавцем державного замовлення у значенні, що застосовується у Господарському кодексі (ГК). Наведений висновок виходить з того, що відповідно до положень ст. 183 ГК договори за державним замовленням укладаються між визначеними законом суб’єктами господарювання — виконавцями державного замовлення та державними замовниками, що уповноважені від імені держави укладати договори (державні контракти), в яких визначаються господарські зобов’язання сторін та регулюються відносини замовника з виконавцем щодо виконання державного замовлення. Водночас, договір, укладений між Селецькою сільською радою та НАК «Нафтогаз України», прямо не врегульований нормами Цивільного кодексу (ЦК) чи ГК, але сторони могли його укласти, виходячи із загального принципу диспозитивності цивільного права (ст. 6 ЦК)». Апеляційний суд вважає, що місцевий господарський суд дійшов вірного висновку, що з огляду на те, що Селецька сільська рада є бюджетною установою та розпорядником бюджетних коштів, то укладання будь-яких договорів, на підставі яких останній бере на себе зобов’язання, необхідно здійснювати з урахуванням положень саме БК, яким регулюються правові засади бюджетних/міжбюджетних відносин (ст. 48 БК). З урахуванням наведених приписів статей 48, 116 БК, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зобов’язання позивача щодо повернення грошових коштів, отриманих від відповідача на добудову об’єкта, передбачені договором, могли бути включені у договір та додаткову угоду за умови наявності відповідного бюджетного призначення позивачу на такі видатки на момент укладання договору та додаткової угоди до договору. Як зазначалось, доказів наявності відповідного бюджетного призначення позивачу на такі видатки на момент укладання договору та додаткової угоди до договору матеріали справи не містять. За приписами ст. 88 БК до видатків, що здійснюються з бюджетів сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (це редакція БК на той час), належать видатки на чітко визначені напрями. У позивача (на момент укладання спірних договорів) взагалі було відсутнє право здійснювати з його бюджету капітальні видатки на будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів.

Наостанок…

Будемо сподіватись, що позитивна судова практика у справах, які стосуються (мають стосуватися) суто державних органів та державних установ, все ж звільнить місцеві ради країни від фінансового тягаря, який у деяких випадках є для них непідйомним, і, відповідно, ще одна перепона для створення ОТГ зникне.

Оформи передплату та читай все Передплатити журнал

Схоже, що ви використовуєте блокувальник реклами :(

Щоб користуватися всіма функціями сайту, додайте нас у винятку!

Як відключити
Завантажуйте наш мобільний додаток iFactor

© Factor.Media, 1995 -
Всі права захищені

Використання матеріалів без узгодження з редакцією заборонено

Ознайомитись з договором-офертою

Приєднуйтесь
Адреса
м. Харків, 61002, вул. Сумська, 106а
Powered by
Factor Web Solutions
Ми використовуємо cookie-файли, щоб зробити сайт максимально зручним для вас та аналізувати використання наших продуктів та послуг, щоб збільшити якість рекламних та маркетингових активностей. Дізнатися більше про те, як ми використовуємо ці файли можна тут.
Закрити
icon-block
Заважає реклама?
Ви маєте можливість її відключити всього за 10 грн
Бажаєте побачити, як сайт буде виглядати без реклами?
Вимкнути на 10 секунд