Підстави представництва
Здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді регламентується Конституцією України, Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру»1.
1 Далі за текстом — Закон № 1697.
Так, відповідно до п. 2 ст. 121 Конституції прокуратура країни становить єдину систему, на яку покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону № 1697 представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор не підміняє суб’єктів виконання владних управлінських функцій, на яких покладено здійснення захисту інтересів держави, а виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб’єкта владних повноважень. Саме тому законодавець вказує на виключні випадки, за яких прокурор може представляти інтереси держави в суді.
Так, п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України передбачає можливість представництва прокуратурою інтересів держави у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частина 3 ст. 23 Закону № 1697 передбачає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, ОМС чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб’єктом владних повноважень.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором, крім випадків, коли відсутній суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.
Отже, як бачимо, для здійснення представництва в суді інтересів держави прокурор має обґрунтувати: в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та визначені законом підстави для звернення до суду.
Спочатку з’ясуємо, що слід розуміти під «інтересом держави»?
Попри те, що ч. 3 ст. 23 Закону № 1697 вказує на здійснення представництва прокурором в суді інтересів держави у разі їх порушення або загрози їх порушення, зміст поняття «інтереси держави» в чинному законодавстві не розкривається.
«Інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом (постанова ВС від 05.12.2018 у справі № 923/129/17, постанова ВС від 18.04.2018 у справі № 913/299/18).
Питання поняття «інтереси держави» було предметом тлумачення Конституційного Суду України (рішення № 3-рп/99 від 08.04.99) у справі за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді).
Так, у абз. 2 п. 3 вказаного рішення зазначається, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо. На думку Конституційного Суду України, термін «інтереси держави» є оціночним поняттям, тому прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
Тобто під поняттям «інтереси держави», представництво яких здійснює прокурор, можна розуміти певні інтереси держави (політичні, економічні, соціальні тощо), що входять до компетенції органів державної влади, ОМС, яким за законом надано повноваження щодо їх захисту і які останніми не виконуються або неналежним чином виконуються, внаслідок чого підлягають захисту прокурором у суді.
Розглянемо випадки, в яких допускається представництво інтересів держави прокурором.
У чинному законодавстві не наводиться конкретний перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлені певні критерії та умови, коли таке представництво є можливим.
Так, прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб’єкт владних повноважень не здійснює захист інтересів держави або здійснює його неналежно.
Оскільки поняття «нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави» є суто оціночним, у судовій практиці виникають проблеми з визначенням їх наявності або відсутності.
Нарешті, Велика Палата ВС (постанова від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18) роз’яснила, чи повинен прокурор доводити бездіяльність компетентного органу або ж достатньо простого посилання на таку бездіяльність у позові при обґрунтуванні підстав для представництва в суді; якими доказами прокурор має доводити бездіяльність компетентного органу та чи зобов’язаний прокурор перед зверненням до суду з’ясовувати причини бездіяльності такого органу або ж достатньо доведення самого факту бездіяльності без зазначення і доведення суду її причин.
Так, у постанові вказано, що звертаючись до суду з позовом, прокурор має обґрунтувати та довести підстави представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону № 1697, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об’єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи, бо в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор має здійснити дії щодо порушення відповідного провадження, відповідно суд буде встановлювати, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, за результатами притягнення до відповідальності відповідальних осіб. Господарсько-правовий же спір між прокурором та відповідним органом не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній діяльності.
Тобто прокурору достатньо надати суду лише підтвердження надіслання компетентному органу повідомлення щодо виявлених, на його думку, порушень інтересів держави та намір звернутись до суду. Інших доказів, як то даних щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене службовими особами кримінальне правопорушення, вироків суду щодо службових осіб або доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців державних органів за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків тощо прокурору надавати суду не потрібно. А отже, посилатись на їх відсутність у відзивах на позови прокурора ОМС, який може виступати компетентним органом, не може.
Що це означає для ОМС, як органу, в інтересах якого, ймовірно, може подаватись прокурором позов.
По-перше, направлене прокурором повідомлення з приводу виявленого порушення не повинно бути проігнороване, а потребує оперативного реагування. У разі якщо порушення інтересів держави, вказані прокурором, підтвердяться, — ОМС має самостійно звернутись до суду. У разі незгоди зі стверджуваними прокурором порушеннями інтересів держави — доводити відсутність порушення шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, і повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Яким чином має проводитись перевірка фактів, у законі не конкретизовано, але маємо виходити із загальних повноважень ОМС, прописаних у профільному законі.
Наприклад, якщо у вимогах прокурора мова йде про недійсність договорів у сфері закупівель, то доказами відсутності порушень можуть виступати роз’яснення у сфері державних закупівель, надані Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на звернення ОМС щодо конкретних обставин здійснення закупівель, висновок експерта у галузі права тощо; якщо порушення стосуються сфери земельного законодавства, — доводити відсутність порушень можливо за допомогою відповідних експертних висновків, висновків спеціалістів, отриманих на запит ОМС.
Суд звернув увагу на те, що невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтованості наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком — залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
Якщо відсутність підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави буде встановлена судом уже після відкриття провадження у справі — позовну заяву прокурора суд повинен вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, і, як наслідок, — залишити позов без розгляду.
Навіть у тих випадках, якщо компетентний орган не підтримуватиме, відмовиться від заявлених прокурором в інтересах держави позовних вимог, суд не має права залишити заяву без розгляду, адже закон наділяє прокурора правом підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.
Якщо компетентний орган не здійснюватиме процесуальних дій як позивач, його представник не з’являтиметься у судові засідання, а суд уже після відкриття провадження у справі встановить, що прокурор не підтвердив підстави для представництва, то суд має вважати позовну заяву прокурора такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, і залишити позов без розгляду.
У випадку зловживання процесуальними правами, порушення процесуальних обов’язків, неналежного виконання професійних обов’язків (у тому числі якщо підписана прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства прокурором суд може постановити окрему ухвалу. Окрема ухвала щодо прокурора може стати підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності. (ст. 246 ГПК України).
Крім того, наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб’єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва (ч. 4 ст. 23 Закону № 1697).
Щодо другого випадку права на представництво прокурором, обумовленого відсутністю органу державної влади, ОМС чи іншого суб’єкту владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, висловився ВС у постанові від 05.06.2020 у справі № 804/4066/18.
У цій справі рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій було відмовлено у позові прокурора до Комунального закладу «Верхньодніпровська загальноосвітня школа» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» про визнання протиправною бездіяльності щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу, які зафіксовані у акті планової (позапланової) перевірки, проведеної відділом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області; зобов’язання директора Комунального закладу «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа» вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки; зобов’язання районну раду вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки у Комунальному закладі «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа» шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.
Наостанок. Як бачимо, ВС сформулював більш чіткі критерії для визначення «бездіяльності» компетентного органу, конкретних дій прокурора з її доведення в суді, а чи привнесуть вони ясності та визначеності для з’ясування судом наявності або відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді в цілому — покаже судова практика. Але ОМС має виробити для себе на випадок незгоди з позицією прокурора щодо порушення інтересів держави певний алгоритм дій, починаючи від перевірки та доведення фактів відсутності вказаних порушень на повідомлення прокурора, до відстоювання своєї позиції в суді.
При цьому Суд вказав, що судами попередніх інстанцій проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та установлено, що саме органи Державної служби з надзвичайних ситуацій уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.
Доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про спонукання суб’єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, є безпідставними. Крім того, в матеріалах справи наявний лист Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області першому заступнику прокурора Дніпропетровської області, в якому повідомляється про самостійне звернення Головного управління до суду з позовами з приводу застосування заходів реагування.
