1 Указ № 449/2020.
Тож дати 26 жовтня 2020 року або іншої дати передачі земель громадам, що так «лоскотала нерви» місцевому самоврядуванню, в Указі № 449/2020, звісно, не було. А коротенький текст Указу обмежився лише п’ятьма дорученнями Кабінету Міністрів України. Саме по ним і пройдемося.
Перше доручення, надане Указом № 449/2020 Кабінету Міністрів України, — активізувати діяльність із передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність.
Одразу багато фахівців у сфері земельних відносин згадали ініціативи В. Гройсмана 2018 року. Адже формально чинним на момент видання Указу залишалося те саме розпорядження КМУ від 31.01.2018 № 60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад», на виконання якого територіальними органами Держгеокадастру було (за відсутності спеціального закону) передано за даними Держгеокадастру у комунальну власність протягом 2018−2019 років 788 ОТГ 1,7 млн га ділянок сільськогосподарського призначення державної власності.
Згодом на виконання Указу № 449/2020 з’явилася постанова КМУ від 16.11.2020 № 1113 «Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин»2. Цим документом Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру доручено було забезпечити:
2 Постанова № 1113.
1) прискорення проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності;
2) передачу з 17 листопада 2020 р. земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність відповідно до ст. 117 Земельного кодексу України3;
3 ЗК.
3) передачу у комунальну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, включених до переліків земельних ділянок, права на які виставляються на земельні торги, після оприлюднення результатів земельних торгів та укладення договорів оренди (емфітевзису) таких земельних ділянок відповідно до ст. 117 ЗК;
4) передачу у комунальну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, щодо яких надано дозволи на розроблення документації із землеустрою, у разі, коли до 15 грудня 2020 р. документацію із землеустрою не подано на затвердження до територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру відповідно до ст. 117 ЗК;
5) у разі відмови органів місцевого самоврядування від підписання акта приймання-передачі земельних ділянок, зазначених у підпункті 1 цього пункту, вжиття заходів щодо включення відповідних земельних ділянок до переліку земельних ділянок, права на які виставляються на земельні торги з урахуванням вимог ЗК.
Нагадаємо, що порядок передачі Держгеокадастром земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність врегульовано ст. 117 ЗК.
Ще раз означимо її етапі, які вже сьогодні активно впроваджуються в життя.
Перший етап — звернення сільської, селищної міської ради (лише ці три рівні місцевого самоврядування) в особі сільського, селищного, міського голови до територіального органу Держгеокадастру в області із клопотанням про передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність.
Не забуваємо, що клопотанню має передувати рішення сесії сільської, селищної, міської ради відповідної ради про звернення до територіального органу Держгеокадастру, яке в силу вимог ст. 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування»4 повинно прийматись виключно на пленарному засіданні відповідної ради.
4 Закон про місцеве самоврядування.
Слід зазначити, що в силу вимог Закону про місцеве самоврядування уповноважити звернутись до територіального органу Держгеокадастру із клопотанням можна не тільки виконавчий комітет, а й відповідного сільського, селищного, міського голову.
Другий етап — видання територіальним органом Держгеокадастру наказу про проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності на території відповідної громади (у разі необхідності формування земельних ділянок державної власності).
Проведення інвентаризації земель в даному випадку полягає у необхідності формування земельних ділянок, тобто визначенні земельної ділянки як об’єкта цивільних прав, визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Замовником є територіальний орган Держгеокадастру, фінансування здійснюватиметься за рахунок коштів Держгеокадастру, передбачених у державному бюджеті для здійснення заходів з проведення земельної реформи. Наразі така інвентаризація проводиться по всіх областях України і близька до завершення.
Вказаний етап непотрібний, якщо інвентаризація вже проведена або ділянки державної власності сформовані у інший спосіб відповідно до ст. 79 ЗК, наприклад, у випадках, коли є орендар або постійний користувач земельної ділянки державної власності, які у більшості випадків все ж вчинили дії з внесення інформації про земельні ділянки не тільки в ДЗК, а й Реєстр речових прав.
Третій етап — розроблення та погодження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель, обов’язкова державна експертиза документації із землеустрою (у випадках, встановлених законом), реєстрація земельних ділянок в Державному земельному кадастрі, затвердження відповідної документації із землеустрою Головним управлінням Держгеокадастру в області.
Четвертий етап — реєстрація права власності держави в особі територіального органу Держгеокадастру в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, якщо така реєстрація відсутня.
Не забуваємо, що у рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.
П’ятий етап — видача територіальним органом Держгеокадастру наказу «Про передачу земельних ділянок із державної власності у комунальну власність ОТГ», складання та підписання акта приймання-передачі земельних ділянок за кадастровими номерами.
Відповідний наказ (або, як правило, додаток до наказу, який, власне, є його невід’ємною частиною) міститиме чіткий перелік земельних ділянок із зазначенням їх кадастрових номерів, місця розташування, площі, цільового призначення, відомостей про обтяження речових прав на земельні ділянки, обмеження у їх використанні.
Слід також звернути увагу, що за вимогами ч. 3 ст. 117 ЗК до земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну власність, належать земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомого майна державної власності, а також земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, крім випадків передачі таких об’єктів у комунальну власність.
Отже, земельні ділянки, що перебувають, зокрема, у постійному користуванні державних сільськогосподарських підприємств (а це часто значні земельні площі), не підлягають передачі у комунальну власність, крім випадків, якщо законом не буде встановлено інше.
Як зазначив Голова Держгеокадастру Роман Лещенко:
Згідно з даними Державного земельного кадастру, після передачі понад 2 млн га землі в Україні безпосередньо в Держгеокадастрі, залишається 750 тис. га землі державної форми власності сільськогосподарського призначення. Ця земля знаходиться на правовому титулі — на акті постійного користування. Йдеться про землю Національної академії наук України, Міністерства оборони, Державної пенітенціарної служби, Міністерства освіти, а також колишніх державних підприємств Міністерства АПК, які сьогодні передані до Фонду держмайна на приватизацію.
Ці землі обробляють 1166 державних підприємств та установ по всій державі. Розподіл земель сільськогосподарського призначення між вищезгаданими відомствами виглядає наступним чином:
Національна академія аграрних наук — 354 тис. га;
Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства — 178 тис. га;
Міністерство освіти і науки — 77 тис. га;
Міністерство оборони — 42 тис. га;
Державна пенітенціарна служба України (Міністерство юстиції) — 35 тис. га;
Держлісагентство — 21 тис. га;
Фонд державного майна — 14 тис. га;
Держводагентство — 2,5 тис. га.
Разом з тим, перебування земельної ділянки державної власності у користуванні інших осіб, в тому числі на умовах оренди (окрім користування земельними ділянками державними підприємствами та установами) не перешкоджатиме їх передачі у комунальну власність ОТГ.
Шостий етап — державна реєстрація права комунальної власності на земельні ділянки за територіальною громадою в особі відповідної місцевої ради.
Так, статтями 125, 126 ЗК передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України від 01.07.2004 № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї (абз. 4 ч. 1 ст. 117 ЗК).
Йдемо далі…
Друге доручення, надане КМУ Указом № 449/2020, — опрацювати питання щодо стимулювання оформлення територіальними громадами права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення, передані з державної власності.
Таке положення Указу дійсно є слушне, оскільки, на жаль, багато місцевих рад справді зволікали з реєстрацією права комунальної власності по земельних ділянках, які були передані з державної власності у 2018-2019 роках.
Так, за оперативною інформацією Держгеокадастру, станом на 10.08.2020 (більш свіжа інформація відсутня) право комунальної власності зареєстровано на загальну площу 1,4 млн га із 1,69 га переданих земель (82 % від загальної реєстрації). Крім того, взагалі не зареєстрували право комунальної власності на жодну земельну ділянку сільськогосподарського призначення у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно у 25 об’єднаних територіальних громадах.
Наразі без чітких законодавчих приписів (наприклад, надати право територіальним органам Держгеокадастру після передачі земель державної власності відповідно до ст. 117 ЗК самим звертатися до реєстратора речових прав про зміну власника земельної ділянки в Реєстрі речових прав з «держави в особі ГУ Держгеокадастру області» на «територіальну громаду в особі відповідної місцевої ради») віднайти Уряду механізми із стимулювання оформлення територіальними громадами права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення, передані з державної власності, буде складно.
Станом на сьогодні постанова № 1113 лише передбачає такі пункти:
«3. Міністерству розвитку громад та територій, Міністерству юстиції, Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства та Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру опрацювати питання щодо активізації оформлення територіальними громадами права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення, передані з державної власності.
4. Рекомендувати органам місцевого самоврядування зареєструвати право комунальної власності на отримані земельні ділянки сільськогосподарського призначення у порядку, встановленому законом.»
Третє доручення, надане Уряду, — вжити в установленому порядку заходів щодо врегулювання питання забезпечення набуття гарантованого права громадян на землю під час передачі у комунальну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, щодо яких громадянам надано дозволи на розроблення документації із землеустрою.
Питання дійсно слушне та справедливе. Так, якщо дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою приватизації земельної ділянки державної власності наданий Головним управлінням Держгеокадастру в області, то завершити процедуру приватизації доцільно та правомірно буде саме Головним управлінням, що забезпечить громадянам України гарантоване отримання у власність земельної ділянки в межах норм безоплатної приватизації. Звісно, що ділянки державної власності, сформовані за такими проєктами землеустрою щодо відведення, які, власне, виготовлялися на замовлення самих же громадян, до їх затвердження Головним управлінням не повинні передаватися у комунальну власність. Це стосується також випадків оформлення громадянами та юридичними особами (хоча про них в Указі не згадується) права користування земельними ділянками, як за результатами земельних торгів, які розпочаті територіальними органами Держгеокадастру, так і без застосування такої процедури у випадках, передбачених ч. 2 ст. 134 ЗК (ср. ).
Четверте доручення, надане КМУ Указом № 449/2020, — забезпечити супроводження законопроєктів щодо фінансової підтримки фермерських господарств, удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин, встановлення прозорого процесу проведення електронних земельних аукціонів.
Питання позбавлення Держгеокадастру будь-яких повноважень з розпорядження землями державної власності стоять гостро ще з кінця 2017 року.
Як зазначив голова Держгеокадастру Роман Лещенко:
Час показав, що повноцінного самоврядування на українських землях не буде, доки не буде ліквідована державна вертикаль, де чиновник має право розпоряджатися землею громади без її відома. На моє глибоке переконання, не повинен посадовець в Києві розпоряджатись сінокосами і пасовищами в Закарпатті за межами села Нагірне. Такі питання мають вирішуватись на рівні громади. Для того, щоб змінити ситуацію, необхідні комплексні зміни до земельного законодавства. Вони відпрацьовані і втілені у законопроєкті 2194, який був прийнятий за основу у 2019 році та готується вкотре до розгляду Верховною Радою. Основна філософія, яку закладено у цей документ, — суттєве зменшення повноважень всіх державних органів, в тому числі Держгеокадастру, у процес розпорядження землею
Метою законопроєкту є:
— реформування системи управління у сфері земельних відносин та зняття штучних обмежень господарської діяльності для спрощення доступу до земельних ресурсів населення та бізнесу, скасування зайвих дозволів та дублювання процедур перевірки документації із землеустрою;
— запровадження незалежного контролю документації із землеустрою через громадську експертизу або рецензування;
— надання відомостей документації із землеустрою статусу публічних, відкритих та загальнодоступних даних;
— інтеграція та уніфікація землевпорядної, топографо-геодезичної та картографічної діяльності;
— запровадження страхування професійної відповідальності виконавців робіт із землеустрою як альтернативи державному контролю;
— зменшення вартості робіт та тривалості часу, що витрачається на виконання процедур, пов’язаних з проведенням землеустрою; зменшення ризиків хабарництва та корупції.
Законопроєктом, зокрема, пропонується внести відповідні зміни до 28 законодавчих актів, серед яких: Земельний, Водний, Лісовий кодекси, Кодекс про адміністративні правопорушення, закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про оренду землі», «Про оцінку земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», «Про Державний земельний кадастр», «Про землеустрій», «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності» та інші закони. Величезний за обсягом законопроєкт, звісно, потребує доопрацювання, але ж віз і нині там.
Законопроєктом, наприклад, пропонується:
— передати землі державної власності за межами населених пунктів (крім земель, які потрібні державі для виконання її функцій) до комунальної власності сільських, селищних, міських рад (з 01.01.2021);
— надати повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель: обласним державним адміністраціям (які в перспективі, після завершення реформи децентралізації, будуть трансформовані у префектури) та виконавчим органам сільських, селищних, міських рад, позбавивши таких повноважень Держгеокадастр;
— запровадити перевірку документації із землеустрою та оцінки земель на відповідність вимогам нормативно-правових актів державними органами за принципом «одного дотику» та «мовчазної згоди», за якої ця публічна перевірка має поєднуватися із контролем топологічної зв’язності та відсутності накладання меж, для чого доцільно вилучити із законодавства вимоги щодо зайвих видів погоджень документації (крім випадків встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць) та скасувати державну експертизу документації із землеустрою;
— розробляти документацію із землеустрою та технічну документацію з оцінки земель виключно у Електронному вигляді та засвідчувати її електронним цифровим підписом розробника;
— планується також скасувати:
інститути державної експертизи землевпорядної документації та агрохімічної паспортизації земель;
погодження проєктів землеустрою щодо відведення земельної ділянки та авторський нагляд за виконанням проєктів землеустрою;
процедуру видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок як документів дозвільного характеру (натомість запроваджується загальне правило про визначення вимог щодо збереження поверхневого (родючого) шару ґрунту у будь-якій документації із землеустрою, проєктні рішення якої передбачатимуть його порушення);
повноваження Верховної Ради України стосовно погодження зміни цільового призначення особливо цінних земель.
Також Верховна Рада України у першому читанні ухвалила проєкт закону № 2195 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо продажу земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) через електронні аукціони» від 01.10.2019.
Даним проєктом Закону пропонується передбачити принципово інший порядок продажу та передачі в користування земельних ділянок державної та комунальної власності. Зокрема, йдеться про запровадження продажу земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них обов’язково через електронні аукціони в електронній торговій системі.
Відповідно до пропонованих цим проєктом змін, земельні торги будуть проводитись в єдиній електронній торговій системі у формі електронного аукціону в режимі реального часу в мережі Інтернет, за результатами проведення якого укладатиметься договір купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки з переможцем земельних торгів, який запропонував найвищу ціну за земельну ділянку, що продається, або найвищу плату за користування нею, зафіксовану в ході проведення земельних торгів (цінову пропозицію).
На відміну від положень чинного законодавства, земельні торги будуть проводитись відповідно до договору між організатором та оператором електронного майданчика. Усі деталі організації земельних торгів, а саме — розмір, порядок сплати та повернення винагороди оператору електронного майданчика — будуть визначені у встановленому порядку Кабінетом Міністрів України. Проведення земельних торгів через електронну торгову систему передбачає автоматизацію ряду процесів (наприклад, здійснення ставок учасниками, подання ними заявок на участь тощо), публікацію усіх документів, які стосуються торгів та земельних ділянок, в електронній торговій системі, що є загальнодоступною та відкритою і забезпечує підвищення ефективності організації та проведення земельних торгів.
І нарешті, п’яте доручення, надане Уряду, — вжити в установленому порядку заходів щодо прискорення створення, функціонування та розвитку національної інфраструктури геопросторових даних України.
Нагадаємо, що ще 13 квітня цього року парламент ухвалив Закон України № 554-ІХ «Про національну інфраструктуру геопросторових даних» (набрав чинності 07.06.2020 та вводиться в дію з 1 січня 2021 року).
Вказаний Закон визначає правові та організаційні засади створення, функціонування та розвитку національної інфраструктури геопросторових даних, спрямованої на забезпечення ефективного прийняття органами державної влади та органами місцевого самоврядування управлінських рішень, задоволення потреб суспільства в усіх видах географічної інформації, інтегрування у глобальну та європейську інфраструктури геопросторових даних.
Зокрема:
— користувачі матимуть можливість шукати, переглядати та завантажувати на єдиній картографічній основі дані про природні ресурси (земля, вода, ліс, корисні копалини, природоохоронні зони), статистичну інформацію та інші об’єкти (дороги, порти, підземні та наземні комунікації, об’єкти культурної спадщини);
— потенційні інвестори зможуть без витрачання додаткового часу та корупційної складової отримати інформацію, необхідну для аналізу та кращого планування інвестиційних проєктів в Україні;
— усі геопросторові дані стануть доступними користувачам у формі відкритих даних через єдиний геопортал НІГД, або через галузеві геопортали утримувачів геопросторових даних.
Законом надані визначення таких термінів, як: базові геопросторові дані; виробник геопросторових даних, геоінформаційна система; геопортал; геопросторовий об’єкт; геопросторові дані; держатель геопросторових даних; діяльність з геопросторовими даними та метаданими; інтероперабельність; користувач; метадані; національна інфраструктура геопросторових даних; національний геопортал; сервіс; тематичні геопросторові дані та інші.
Національна інфраструктура геопросторових даних — взаємопов’язана сукупність організаційної структури, технічних і програмних засобів, базових та тематичних наборів геопросторових даних, метаданих, сервісів, технічних регламентів, стандартів, технічних специфікацій, необхідних для виробництва, оновлення, оброблення, зберігання, оприлюднення, використання геопросторових даних та метаданих, іншої діяльності з такими даними.
Геопросторові дані поділяються на базові геопросторові дані та тематичні геопросторові дані.
Базовими геопросторовими даними є відомості про:
1) системи відліку координат і висот;
2) державний кордон України;
3) адміністративно-територіальні одиниці, в тому числі їх межі;
4) територіальні громади, в тому числі межі їх територій;
5) гідрографічні об’єкти та гідротехнічні споруди;
6) населені пункти, в тому числі їх вулично-дорожню мережу;
7) будівлі та споруди;
8) автомобільні дороги;
9) залізниці;
10) інженерні комунікації;
11) аеропорти, морські та річкові порти;
12) земний покрив та ґрунти;
13) земельні ділянки;
14) реєстри вулиць та адреси об’єктів;
15) географічні назви;
16) цифрову модель рельєфу;
17) ортофотоплани.
Законом також затверджено додаток — 34 набори (види) геопросторових даних.
Власне пунктом 3 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону й передбачено доручення Кабінету Міністрів України:
1) забезпечити належне підзаконне нормативно-правове регулювання відповідно до цього Закону одночасно з введенням в дію цього Закону шляхом:
прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації положень цього Закону;
приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом;
забезпечення приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом;
забезпечення перегляду міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади із залученням представників громадських формувань у сфері відкритих даних та сферах, що стосуються відповідних геопросторових даних, переліків відомостей, що містять службову інформацію, в частині зменшення у їх складі геопросторових даних;
забезпечення відображення в мережі Інтернет геопросторових даних та метаданих, а також безперешкодний доступ користувачів до Державного лісового кадастру, Державного кадастру територій та об’єктів природно-заповідного фонду, Містобудівного кадастру державного рівня;
2) протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом забезпечити створення геопросторових даних згідно з додатком до цього Закону;
3) включити інформацію про виконання цього Закону до звіту про хід і результати виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України за 2021 рік.
Для чого ще було в Указі Президента нагадувати Уряду про виконання наданих йому Законом доручень, не зрозуміло. Напевно, Кабінет Міністрів у цьому напрямку нічого не робить (є багато інших, більш нагальних, справ) або відверто зволікає з виконанням приписів Закону. Але ж завдань на виконання вимог самого Закону чимало, а часу до дати введення його в дію з 01.01.2021 залишилось обмаль.
