1 Далі за текстом — ПКК.
2 Далі за текстом — ДЗК.
Але ж у користуванні будь-якими даними слід бути уважними та обережними, особливо якщо йдеться про використання їх у прийнятті тих чи інших управлінських рішень, які будуть мати правові наслідки для фізичних та юридичних осіб, наприклад, під час розпорядження місцевими радами землями комунальної власності.
Тому у цій статті будемо відповідати на такі запитання: що ж таке ПКК, для чого вона створена, який правовий статус відомостей, розміщених на ПКК, що таке електронні шари ПКК і як ними користуватися, як співвідносяться ПКК та ДЗК, чи можуть бути помилки у відомостях ПКК та ДЗК і як їх виправити, на що слід звернути увагу посадовим особам ОМС у цьому питанні.
Трохи про ДЗК
Тож розпочнемо. Відповідно до ст. 1 Закону України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр»3 ДЗК — це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження в їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
3 Далі за текстом — Закон про ДЗК.
ДЗК ведеться з метою інформаційного забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб при:
— регулюванні земельних відносин;
— управлінні земельними ресурсами;
— організації раціонального використання та охорони земель;
— здійсненні землеустрою;
— проведенні оцінки землі;
— формуванні та веденні містобудівного кадастру, кадастрів інших природних ресурсів;
— справлянні плати за землю.
Відомості ДЗК є відкритими та загальнодоступними, крім випадків, передбачених цим же Законом.
Відповідно до ст. 36 Закону про ДЗК на офіційному вебсайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (сьогодні — Держгеокадастр), оприлюднюються відомості ДЗК про:
а) межі адміністративно-територіальних одиниць;
б) кадастрові номери земельних ділянок;
в) межі земельних ділянок;
г) цільове призначення земельних ділянок;
ґ) розподіл земель між власниками і користувачами (форма власності, вид речового права);
д) обмеження у використанні земель та земельних ділянок;
е) зведені дані кількісного та якісного обліку земель;
є) нормативну грошову оцінку земель та земельних ділянок;
ж) земельні угіддя;
з) частини земельної ділянки, на які поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки;
и) координати поворотних точок меж об’єктів кадастру;
і) бонітування ґрунтів;
ї) інші відомості про земельні ділянки, передбачені ст. 15 та ч. 2 ст. 30 цього Закону, крім відомостей про реєстраційний номер облікової картки платника податків, серію та номер паспорта громадянина України, місце проживання, дату народження фізичної особи, які є інформацією з обмеженим доступом та не підлягають відображенню у відкритому доступі.
Вказані відомості підлягають оприлюдненню на офіційному вебсайті Держгеокадастру з моменту їх внесення до ДЗК.
Технологічні та програмні засоби, необхідні для оприлюднення відомостей ДЗК, повинні забезпечувати юридичним та фізичним особам можливість анонімного перегляду, копіювання та роздрукування інформації, яка відповідно до цієї статті надається безоплатно, на основі поширених вебоглядачів та редакторів, без необхідності застосування спеціально створених для цього технологічних та програмних засобів, цілодобово, без обмежень.
Перегляд, копіювання та роздрукування інформації, зазначеної у п. «ї» ч. 1 ст. 36 Закону про ДЗК, здійснюються за умови ідентифікації особи (фізичної або юридичної), яка отримує доступ до інформації, з використанням електронного цифрового підпису чи іншого альтернативного засобу ідентифікації особи.
Про ПКК
Дійсно, з 1 січня 2013 року відомості про земельні ділянки, що містяться в ДЗК, є відкритими та опубліковані в мережі Інтернет. Це стало можливим шляхом створення ПКК. Такий крок у той час став певним досягненням у сфері земельних відносин, який дозволив остаточно сформувати кадастрову карту та підвищити гарантії прав власності на землю. Побудова сучасної кадастрової комп’ютерної системи дозволяє суттєво скоротити строки проведення операцій із землею, значно знизити рівень корупції, скоротити витрати громадян.
Разом із тим треба розуміти, що ДЗК активно наповнюється інформацією, вирішує багато технологічних завдань і тому на ПКК цілком можливі помилки та невідповідності.
Власне ПКК спочатку виконувала дві основні функції:
а) перевірка наявності земельної ділянки в ДЗК та відсутності помилок і невідповідностей в її відображенні;
б) можливість надіслання електронної заяви про відсутність ділянки або про помилки і невідповідності в її відображенні.
Далі на ПКК почала з’являтися й інша інформація. Зокрема, в електронних шарах ПКК міститься великий обсяг інформації: цифрова карта України (ортофотоплани), кордони України, межі областей, кордони районів, межі населених пунктів, індексно-кадастрові карти, земельні ділянки та їх межі, кадастровий номер ділянки, форма власності, цільове призначення, площа, а також карта ґрунтів України. Надалі будуть додаватися й інші шари.
Так, на виконання доручення прем’єр-міністра України за результатами наради щодо функціонування державних кадастрів, що відбулася 26 вересня 2019 року, з жовтня 2019 року було розпочато наповнення ПКК новими інформаційними шарами, зокрема такими як: «природно-заповідний фонд», «ліси», «умовна прибережна захисна смуга» та інші.
Вже станом на грудень 2019 року на ПКК можна здійснювати навігацію між картографічними матеріалами та виводити на екран комбіновану інформацію з різних інформаційних шарів, а саме:
1) Шар «Оглядова карта (ЦДЗК)» — це шар, який відображає оглядову карту України. Шар підготовлений в рамках виконання бюджетної програми 2012 року щодо створення автоматизованої системи ДЗК. Шар не містить відомостей ДЗК і призначений для зручності навігації на карті при пошуку і перегляді інформації.
2) Шар «Оглядова карта (ТЕСТ)» — це шар, який відображає докладну і безкоштовну карту України. Шар створений на підставі відкритих даних міжнародного вебкартографічного проекту OpenStreetMap. Шар редагується, оновлюється, доповнюється та підтримується адміністратором ДЗК. Шар не містить відомостей ДЗК і призначений для зручності навігації на карті при пошуку і перегляді інформації.
3) Шар «Карта масштабу М 1:100 000» — це шар, який відображає растрове зображення топографічної карти М 1:100000. Шар не містить відомостей ДЗК і призначений для зручності навігації на карті при пошуку і перегляді інформації.
4) Шар «Ортофотоплани» — це шар, який відображає ортофотоплани масштабу 1:10 000, створені в рамках виконання Угоди про позику (Проєкт «Видача державних актів на право власності на землю у сільській місцевості та розвиток системи кадастру») між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 17.10.2003. Відповідно до постанови КМУ від 17.10.2012 № 1051 «Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру» містить відомості ДЗК щодо картографічної основи ДЗК.
5) Шар «Ортофотоплани (м. Київ)» — це шар, який відображає ортофотоплани, виготовлені в рамках договору між Центром ДЗК та Комунальним підприємством «Київський інститут земельних відносин» від 09.04.2014 № 1400990100008. Шар не містить відомостей ДЗК і призначений для зручності навігації на карті при пошуку і перегляді інформації.
6) Шар «Ґрунти» — це шар, який містить інформацію про ґрунтовий покрив України. Шар створено шляхом векторизації карти ґрунтів України М 1:200 000 у рамках виконання бюджетної програми 2012 року щодо створення автоматизованої системи ДЗК. Шар не містить відомостей ДЗК і має інформаційний характер щодо ґрунтового покриву України.
7) Шар «Кадастровий поділ» — це шар, який містить інформацію про кадастровий поділ України (межі індексних кадастрових карт (лінії зеленого кольору) та земельні ділянки (полігони голубого кольору). Шар містить відомості ДЗК щодо земельних ділянок та індексно-кадастрових карт.
8) Шар «Ділянки з помилками геометрії» — це шар, який відображає межі земельних ділянок, які мають помилки у значеннях координат поворотних точок меж цих об’єктів від значень, що відповідають їх фактичному місцю розташування в натурі (на місцевості), і щодо яких проводяться заходи із коригування таких відомостей відповідно до вимог Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17.10.2012 № 1051. Шар містить відомості ДЗК щодо земельних ділянок, які мають помилки в геометрії.
9) Шар «Архівні ділянки» — це шар, який відображає контури земельних ділянок, які набули статусу архівних. Шар носить інформативний характер.
10) Шар «Обмеження у використанні земель» — це шар, який відображає межі обмеження у використанні земель, встановлені законом, які внесено до ДЗК. Шар містить відомості ДЗК щодо обмежень у використанні земель.
11) Шар «Розпорядження с/г землями» — це шар, який відображає (підсвічує синім або зеленим кольором) земельні ділянки, на які видано наміри (накази про надання дозволу на розробку документації із землеустрою) та накази про надання земельної ділянки у власність (накази про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність). Шар не містить відомостей ДЗК і носить інформативний характер.
12) Шар «АТУ» — це шар, який відображає межі адміністративно-територіальних одиниць України (межі населених пунктів, районів тощо), які внесено до ДЗК. Шар містить офіційні відомості ДЗК щодо меж адміністративно-територіальних одиниць.
13) Шар «Обласні центри» — це шар, який відображає інформацію щодо обласних центрів України. Шар не містить відомостей ДЗК та призначений лише для зручності навігації по карті.
14) Шар «Місце розташування ЦНАП» — це точковий шар, якій відображає інформацію про Центри надання адміністративних послуг. Шар не містить офіційних відомостей ДЗК та призначений лише для зручності навігації по карті.
15) Шар «Умовна прибережна захисна смуга» — шар умовної прибережної захисної смуги, який отримано в автоматичному режимі з урахуванням норм ст. 60 Земельного кодексу України (без урахування крутизни схилів). Шар носить інформаційний характер.
16) Шар «Незареєстровані території» — шар територій за межами населених пунктів, інформація про які не внесена до автоматизованої системи ДЗК. Площа незареєстрованих земель розрахована в розрізі місцевих рад. Шар носить інформаційний характер.
17) Шар «Ліси» — шар меж земель лісового фонду. Шар отримано в рамках інформаційної взаємодії з державним лісовим кадастром. Шар не містить офіційних відомостей ДЗК та носить інформативний характер.
18) Шар «Природно-заповідний фонд» — шар відображає межі об’єктів природно-заповідного фонду України. Шар не містить офіційних відомостей ДЗК та носить інформативний характер.
19) Шар «Геонадра (спец. дозволи)» — шар відображає спецдозволи, які видано Державною службою геології та надр України на користування надрами. Шар не містить офіційних відомостей ДЗК та носить інформативний характер.
20) Шар «Родовища корисних копалин» — точковий шар, який відображає місця скупчення корисних копалин. Шар носить інформативний характер.
21) Шар «Нафтогазові свердловини» — точковий шар, який відображає розміщення нафтогазових свердловин. Шар носить інформативний характер.
22) Шар «Смарагдова мережа» — шар, що відображає мережу, яка включає Території Особливого Природоохоронного Інтересу. Шар не містить офіційних відомостей ДЗК та носить інформативний характер.
23) Шар «Державний нагляд за землями» — шар відображає контури земельних ділянок, за якими згідно з Річним планом здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру на відповідний рік здійснюються заходи державного нагляду (контролю). Має інформативний характер.
24) Шар «Класифікація посівів — 2019 (Ярові)» — шар відображає інформацію щодо площі посівів однорічних рослин, висіяних навесні 2019 року (Ярові). Шар носить інформативний характер та дозволяє простежити актуальний стан посівів сільськогосподарських культур.
25) Шар «Класифікація посівів — 2019 (Озимі)» — шар відображає інформацію щодо площі посівів однорічних рослин, висіяних восени 2019 року (Озимі). Шар носить інформативний характер та дозволяє простежити актуальний стан посівів сільськогосподарських культур.
26) Шар «Посіви на незареєстрованих землях у 2019 році» — шар відображає інформацію щодо площі посівів сільськогосподарських культур на незареєстрованих землях у 2019 році. Шар носить інформативний характер та дозволяє простежити актуальний стан посівів сільськогосподарських культур.
Нововведення Закону № 340
Слід звернути увагу, що 16 січня 2020 року набув чинності (крім окремих положень, які набувають чинності через 6 місяців з моменту опублікування) Закон України від 05.12.2019 № 340-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо протидії рейдерству»4, яким, зокрема, внесено зміни й до Закону до ДЗК.
4 Далі за текстом — Закон № 340.
Так, ст. 36 Закону про ДЗК доповнено новою частиною шостою такого змісту:
«Відомості з Державного земельного кадастру, зазначені в пунктах «а» — «є», «ї» частини першої цієї статті, оприлюднюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у вигляді відкритих даних на Публічній кадастровій карті, що є частиною програмного забезпечення Державного земельного кадастру.»
Також Законом № 340 викладено ст. 38 Закону про ДЗК у новій редакції. На відміну від попередньої редакції цієї статті Закону надання відомостей з ДЗК за бажанням заявника можливе і в електронній формі через ПКК, за умови електронної ідентифікації особи з використанням кваліфікованого електронного підпису та оплати послуг за надання відомостей з Державного земельного кадастру із застосуванням електронних платіжних засобів відповідно до Закону України «Про платіжні системи та переказ коштів в Україні» (ср. ).
Доступ до відомостей ДЗК надається органам державної влади, ОМС, нотаріусам, банкам та особам, які в установленому законом порядку внесені до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників, Державного реєстру оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок та Державного реєстру сертифікованих інженерів-геодезистів, у тому числі через ПКК, за умови ідентифікації особи з використанням кваліфікованого електронного підпису.
У будь-якому разі відомості ДЗК, отримані в паперовій чи електронній формі, мають однакову юридичну силу.
Багато положень ст. 38 Закону про ДЗК все ж залишилися незмінними, зокрема щодо визначення місцевою державною адміністрацією, сільською, селищною, міською радою можливості здійснення ними повноважень з надання відомостей з ДЗК з урахуванням можливості організаційного та технічного забезпечення їх реалізації та стажування адміністратора центру надання адміністративних послуг, посадової особи місцевої державної адміністрації, сільської, селищної, міської ради. Саме ці питання було детально проаналізовано у статті «Землі на території громади: механізми отримання інформації ОМС».
ПКК як сервіс
Тож, саме з прийняттям Закону № 340 в законодавчому полі з’явилося нарешті саме поняття «Публічна кадастрова карта». Хоча слід визнати, що й після цих змін самого визначення терміну «Публічна кадастрова карта» так і немає.
ПКК можна розглядати як суто сервіс (програмний продукт), за допомогою якого користувачі отримують офіційні відомості з ДЗК, так і власне як окремий інформаційний портал для загального, відкритого користування, на якому оприлюднюються відомості (хоча й не всі) того ж ДЗК.
Але, як було зазначено вище, багато шарів, які відображені на ПКК, носять інформативний характер та не є офіційними відомостями ДЗК. Ось тут й виникає питання у посадових осіб органів державної влади та ОМС, сертифікованих інженерів — землевпорядників, інших користувачів:
«Для чого ж такі «неофіційні» відомості нанесені на ПКК та які правові наслідки має той чи інший «шар», який не містить офіційних відомостей ДЗК та носить інформативний характер?».
Увага! Питання практичне, на яке однозначної відповіді немає.
Візьмемо для прикладу актуальний сьогодні для правоохоронних органів та громадських активістів шар ПКК — «природно-заповідний фонд». Хоча він й відображає межі об’єктів природно-заповідного фонду України, проте не містить офіційних відомостей ДЗК та носить інформативний характер, про що власне й зазначено на ПКК. Така інформація, як зазначено на ПКК, може використовуватися землевпорядними організаціями для забезпечення ефективного виконання заходів з проєктування, а органами державної влади та ОМС — для прийняття ефективних управлінських рішень.
У той же час саме Закон про ДЗК встановлює правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері ДЗК. Згідно з ч. 1 ст. 11 цього Закону відомості про об’єкти ДЗК під час внесення їх до ДЗК мають відповідати існуючим характеристикам об’єктів у натурі (на місцевості), визначеним з точністю відповідно до державних стандартів, норм та правил, технічних регламентів.
Відомості, зазначені у ч. 1 ст. 36 Закону про ДЗК, підлягають оприлюдненню на офіційному вебсайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, з моменту їх внесення до ДЗК.
Відповідно до частини п’ятої статті п’ятої вказаного Закону внесення відомостей до ДЗК та користування такими відомостями здійснюються виключно на підставі та відповідно до цього Закону. Забороняється вимагати для внесення відомостей до ДЗК та користування такими відомостями надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених цим Законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 20 Закону про ДЗК відомості ДЗК є офіційними.
Пунктом 14 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17.10.2012 № 10515, передбачено, що відомості про об’єкти ДЗК вносяться до нього відповідно до пунктів 66 — 137 цього Порядку. Зокрема, згідно з п. 67 Порядку ведення ДЗК внесення відомостей (змін до них) до ДЗК здійснюється виключно на підставі та відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» та цього Порядку.
5 Далі за текстом — Порядок ведення ДЗК.
Отже, Закон про ДЗК та Порядок ведення ДЗК підставами для внесення відомостей до ДЗК визначає тільки відповідну документацію із землеустрою, вичерпний перелік якої визначено ст. 25 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій»6.
6 Далі за текстом — Закон про землеустрій.
Відповідно до ч. 2 ст. 47 Закону про землеустрій проєкти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об’єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
Згідно зі ст. 31 Закону про ДЗК для забезпечення ведення ДЗК, містобудівного кадастру, кадастрів інших природних ресурсів та інших інформаційних систем Кабінет Міністрів України затверджує Порядок інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами, а також перелік відомостей, обмін якими може здійснюватися в порядку такої взаємодії.
Порядок інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами, затверджений постановою КМУ від 03.06.2013 № 483, визначає механізм обміну інформацією між кадастрами та інформаційними системами і перелік відомостей, обмін якими може здійснюватись у процесі такої взаємодії. Відповідно до пункту 2 вказаного Порядку інформаційний шар — сукупність однорідних геопросторових даних, що одночасно відображаються на картографічній основі.
Пунктом 4 цього ж Порядку передбачено, що взаємодія між кадастрами та інформаційними системами здійснюється шляхом надання картографічної основи та іншої інформації ДЗК для інших кадастрів та інформаційних систем, а також шляхом надання до ДЗК геопросторових даних та інших матеріалів кадастрів та інформаційних систем.
Перелік відомостей, обмін якими здійснюється в процесі інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами, наведено у додатку до означеного Порядку, зокрема в пункті 26 додатку — «планово-картографічні матеріали розташування територій та об’єктів природно-заповідного фонду».
Пунктом 4 Порядку ведення ДЗК передбачено, що ведення ДЗК здійснює Держгеокадастр та його територіальні органи. Держателем ДЗК є Держгеокадастр, а функції адміністратора ДЗК виконує Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру».
Так який з усього цього випливає висновок? Щоб відомості про земельні ділянки, про шари тощо на ПКК стали офіційними та достовірними, вони повинні бути внесені спочатку державним кадастровим реєстратором в ДЗК у порядку, визначеному лише Законом про ДЗК та Порядком ведення ДЗК, а вже потім повинні знайти своє відображення на ПКК.
Чому ж тоді в питанні внесення на ПКК таких шарів, як «Умовна прибережна захисна смуга», «Ліси», «Природно-заповідний фонд» (які не містять офіційних відомостей ДЗК та носять інформативний характер), інформація про них відсутня в ДЗК, а на ПКК є , хоча з величезними невідповідностями?
Поки це питання залишається без відповіді. Можливо, хтось і знає відповідь. Але сьогодні така невідповідність даних між ПКК та ДЗК (власне основа відомостей для ПКК) призводить до виникнення проблемних ситуацій, зокрема:
— до збільшення числа відмов органів, уповноважених розпоряджатися землями відповідно до повноважень, визначених ст. 122 Земельного кодексу України, в наданні дозволів на розробку землевпорядної документації та передачі ділянок у власність або користування з посилання саме на відомості на ПКК;
— до реєстрації органами поліції та прокуратури лавини нових (часто фейкових) кримінальних проваджень щодо нібито незаконного розпорядження посадовими особами землями природно-заповідного фонду, лісогосподарського призначення, водного фонду, що нібито завдало мільйонні збитки державі;
— до плутанини в розробці землевпорядної документації на конкретну земельну ділянку та виникнення спорів;
— до збільшення числа скарг та звернень громадських активістів, які, досліджуючи відкриту для всіх користувачів ПКК, вважають, що великі земельні масиви були передані уповноваженими органами у власність у протиправний спосіб за рахунок земель природно-заповідного фонду, лісогосподарського призначення, водного фонду;
— до збурення власників та користувачів земельних ділянок, які за результатами вивчення ПКК дивуються, що їх земельні ділянки знаходяться тепер у межах національного природного парку або іншого об’єкта природно-заповідного фонду, у лісі, у воді або в прибережній захисній смузі (при цьому будь-якої водойми й близько не має).
Звісно ж, виправлення помилок та внесення інформації про нові шари в установленому законом порядку саме до ДЗК будуть здійснюватися значно скоріше. Наповнення достовірними даними ДЗК є стратегічним завданням Держгеокадастру. Але ж питання виникають зараз і вирішувати їх треба невідкладно.
