1 Далі за текстом — Конвенція ЕСПО.
Про загальне
Напевне, тільки лінивий не говорив і не ділився своїми думками з приводу екологічної ситуації в Австралії. Більше того, дуже багато людей зі всього світу вносили кошти на спеціальні рахунки для допомоги із лихом, яке вже стосується не тільки Австралії. Невелика ремарка про велику проблему в Австралії, для того аби в котрий раз зрозуміти, що людина завдає колосальний негативний вплив на навколишнє середовище.
Так, одним із напрямків покращення екологічної ситуації є приписи в нормативних актах, які слід приймати і реалізовувати саме ОМС. Оскільки від невеликих кроків на регіональному рівні залежить екологічна ситуація в цілому.
Далі розглянемо, що таке стратегічна екологічна оцінка2 і для чого вона існує.
2 Далі за текстом — СЕО.
Одразу визначимо, що 12 жовтня 2018 року набрав чинності Закон України від 20.03.2018 № 2354-VIII «Про стратегічну екологічну оцінку»3. Цей законодавчий акт визначає, що СЕО — процедура визначення, опису та оцінювання наслідків виконання документів державного планування для довкілля, у тому числі для здоров’я населення, виправданих альтернатив, розроблення заходів із запобігання, зменшення та пом’якшення можливих негативних наслідків, яка включає визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, складання звіту про стратегічну екологічну оцінку, проведення громадського обговорення та консультацій (за потреби — транскордонних консультацій), врахування у документі державного планування звіту про стратегічну екологічну оцінку, результатів громадського обговорення та консультацій, інформування про затвердження документа державного планування та здійснюється у порядку, визначеному законом.
3 Далі за текстом — Закон № 2354.
Відповідно до ст. 2 Закону № 2354 СЕО поширюється на державні документи стратегії, плани, схеми, містобудівну документацію, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, ОМС.
Варто підкреслити, що суб’єктами стратегічної екологічної оцінки є:
| Замовник | орган виконавчої влади та ОМС, який є відповідальним за розроблення документів державного планування та здійснює загальне керівництво і контроль за їх виконанням, або інший визначений законодавством замовник документів державного планування |
| Громадськість | одна чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об’єднання, організації або групи, зареєстровані на території, на яку поширюється дія документа стратегічного планування |
| Держава походження | держава, під юрисдикцією якої здійснюється розроблення документа державного планування |
| Зачеплена держава | держава, на яку, ймовірно, поширяться транскордонні наслідки виконання документа державного планування для довкілля, у тому числі для здоров’я населення. Наприклад, у разі розроблення Плану управління басейном річки Дніпро зачепленою стороною може бути Республіка Білорусь |
Про документи державного планування
Документи державного планування — стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, ОМС.
Звертаємо увагу на те, що у Схемі 1 наведено співвідношення проєктів документів державного планування, що підлягають СЕО, та проєктів, які проходять оцінку впливу на довкілля4.
4 Схема використана із відеоролика, короткого і візуально привабливого введення в стратегічну екологічну оцінку (СЕО), що проводиться відповідно до Протоколу ЄЕК ООН по СЕО. У ньому представлений процес СЕО, її переваги, і потенціал СЕО як інструменту екологізації економіки. Відеоролик був підготовлений секретаріатом ЄЕК ООН за фінансової підтримки програми ЄС «Екологізація економіки в країнах Східного партнерства» (EaP GREEN) в цілях підтримки створення національних систем СЕО та їх використання зацікавленими сторонами в країнах — учасницях програми Східного партнерства EaP GREEN, а саме у Вірменії, Азербайджані, Білорусі, Грузії, Республіці Молдова, Україні. Відео можна переглянути за лінком: www.youtube.com/watch?v=dLMN6eg9prA
Під СЕО підпадають документи державного планування національного та місцевого рівня.
Згідно до Закону України від 05.02.2015 № 156-VIII «Про засади державної регіональної політики»5 визначені вимоги до стратегій розвитку України, які можуть бути об’єктами національного та місцевого рівня. Державна стратегія регіонального розвитку України розробляється на період сім років та затверджується КМУ.
5 Далі за текстом — Закон № 156.
У свою чергу, регіональні стратегії розвитку розробляються на період дії Державної стратегії регіонального розвитку.
Регіональні стратегії розвитку мають відповідати положенням Державної стратегії регіонального розвитку України та визначати:
1) тенденції та основні проблеми соціально-економічного розвитку АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя;
2) стратегічні цілі, пріоритети розвитку регіону на відповідний період;
3) оперативні цілі, що забезпечать досягнення стратегічних цілей;
4) основні завдання, етапи та механізми їх реалізації;
5) систему моніторингу та оцінки результативності реалізації регіональної стратегії розвитку.
Так, розроблення регіональних стратегій розвитку здійснюється з урахуванням стратегій розвитку міст, селищ та сіл, першочергового розвитку депресивних територій, стратегічних пріоритетів розвитку районів відповідного регіону.
Плани заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку розробляються строком на три роки та наступні чотири роки періоду дії регіональних стратегій розвитку.
Прикладом стратегії Державного рівня є Національна стратегія управління відходами в Україні до 2030 року, ухвалена розпорядженням КМУ від 08.11.2017 № 820-р. На виконання відповідної Стратегії розроблений Національний план управління відходами до 2030 року.
Ще одним прикладом стратегії державного рівня є Енергетична стратегія України на період до 2035 року «Безпека, енергоефективність, конкурентоспроможність».
Прикладом стратегії регіонального/місцевого рівня є Стратегія розвитку Полтавської області з 2021 до 2027 року, Стратегія розвитку Набутівської об’єднаної територіальної громади на період до 2025 року.
Для прикладу.
На виконання Національної стратегії з управління відходами передбачається створення регіональних планів управління відходами. Зазначимо, що Мінприроди розробило Методичні рекомендації з розроблення регіональних планів управління відходами (затверджені наказом від 12.04.2019 № 142).
Наразі можна констатувати, що не всі стратегії підлягають СЕО. Так, дія Закону № 2354 не буде поширюватись на Стратегію сталого розвитку «Україна — 2020», затверджену Указом Президента від 12.01.2015 № 5/2015. Причина — вона є політичним документом та не передбачає здійснення діяльності, що підпадає під оцінку впливу на довкілля.
Разом із тим відповідно до Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій»6 серед схем як документів державного планування є схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, які розробляються з метою визначення перспективи щодо використання та охорони земель, для підготовки обґрунтованих пропозицій у галузі земельних відносин, організації раціонального використання та охорони земель, перерозподілу земель з урахуванням потреби сільського, лісового та водного господарств, розвитку сіл, селищ, міст, територій оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення тощо.
6 Далі за текстом — Закон № 858.
Щодо схем землеустрою, то тут слід виділити такі основні аспекти:
| 1 | схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць розробляються щодо території відповідного району, села, селища, міста |
| 2 | схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель району розробляються за рішенням районної ради |
| 3 | схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель села, селища, міста розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради |
Містобудівна документація, яка підлягає СЕО, визначається Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»7 і включає:
7 Далі за текстом — Закон № 3038.
1) генеральну схему планування території України — містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;
2) генеральний план населеного пункту — містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
3) детальний план території — містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
4) план зонування території (зонінг) — містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Варто зазначити, що Закон України від 18.03.2004 № 1621-IV «Про державні цільові програми»8 дає визначення державної цільової програми як комплексу взаємопов’язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв’язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.
8 Далі за текстом — Закон № 1621.
Так, державні цільові програми відповідно до закону поділяються на:
| Загальнодержавні програми | це програми, які охоплюють всю територію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади |
| Інші програми | це програми, метою яких є розв’язання окремих проблем розвитку економіки і суспільства, а також проблем розвитку окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць, що потребують державної підтримки |
Прикладом такої державної цільової програми є Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, затверджена розпорядженням КМУ від 13.07.2016 № 552-р. Ця Програма не пройшла СЕО, як наслідок наразі маємо дві судові справи від громадських організацій про оскарження цієї програми щодо законності її прийняття.
Більш детально зі справою ви можете ознайомитись в Єдиному державному реєстрі судових рішень за критерієм пошуку за номером справи — № 826/719/17.
Про замовника
Нагадаємо, що відповідно до ст. 1 Закону № 2354 замовник — орган виконавчої влади або ОМС, який є відповідальним за розроблення документів державного планування та здійснює загальне керівництво і контроль за їх виконанням, або інший визначений законодавством замовник документів державного планування.
Замовниками документів державного планування є органи виконавчої влади або ОМС, які є відповідальними за розроблення детального плану території відповідно до закону.
У таблиці нижче наведемо приклади переліку документів державного планування, органи, які їх приймають, та підстави такого прийняття.
| Підстава | Документ державного планування | Замовник |
| План зонування території | Затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів із дня його подання | |
| Закон № 3038 | Детальний план території | Розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів із дня його подання |
| За відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою | ||
| За межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів із дня його подання | ||
| Закон № 3038 | Генеральний план населених пунктів | Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради |
| Закон України від 07.02.2002 № 3059-III «Про Генеральну схему планування території України» | Генеральна схема планування території України | Верховна Рада України |
| Державні цільові програми | Центральні органи виконавчої влади, Національна академія наук України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації | |
| Схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель | Розробляються за рішенням: районна — районною радою; села, селища, міста — відповідною радою | |
| Державна стратегія регіонального розвитку України | Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України | |
| Регіональні стратегії розвитку та змін до них | Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації |
Про наслідки
Слід одразу зазначити, що наслідки для довкілля, у тому числі для здоров’я населення, — це будь-які ймовірні наслідки для флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, надр, клімату, повітря, води, ландшафту, природних територій та об’єктів, безпеки життєдіяльності населення та його здоров’я, матеріальних активів, об’єктів культурної спадщини та взаємодія цих факторів.
Саме пошук наслідків є ключовим завданням СЕО. Визначення правильних наслідків від планованої діяльності дозволить не допустити їх настання.
Під час СЕО ДДП є час для того, щоб згадати основні принципи охорони навколишнього природного середовища, визначені Законом України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища».
Охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини — невід’ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України. З цією метою Україна здійснює на своїй території екологічну політику, спрямовану на збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захист життя і здоров’я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і відтворення природних ресурсів.
У деяких нормативно-правових актах України названі негативні екологічні наслідки, які слід відносити до:
а) небажаних та недопустимих результатів будь-якої діяльності, в тому числі щодо прийняття та реалізації ДДП;
б) орієнтирів для оцінок під час СЕО.
Для прикладу.
1. У ст. 107 Водного кодексу України серед таких негативних наслідків, зокрема від шкідливої дії вод, названо такі:
1) наслідки повені, що призвели до затоплення і підтоплення земель та населених пунктів;
2) руйнування берегів, захисних дамб та інших споруд;
3) заболочення, підтоплення і засолення земель, спричинені підвищенням рівня ґрунтових вод внаслідок ненормованої подачі води під час зрошення, витікання води з водопровідно-каналізаційних систем та перекриття потоків підземних вод при розміщенні великих промислових та інших споруд.
Під час проєктування водогосподарських та інших об’єктів повинна враховуватися можлива шкідлива дія вод, а під час експлуатації цих об’єктів — вживатися заходи щодо її запобігання, а саме:
1) залуження та створення лісонасаджень на прибережних захисних смугах, схилах, балках та ярах;
2) будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд, земляних валів, водоскидів, захисних дамб, водосховищ-регуляторів;
3) спорудження дренажу;
4) укріплення берегів тощо.
2. Закон України від 16.10.1992 № 2707-XII «Про атмосферне повітря»9.
9 Далі за текстом — Закон № 2707.
Він визначає атмосферне повітря життєво важливим компонентом навколишнього природного середовища, який являє собою природну суміш газів, що знаходиться за межами жилих, виробничих та інших приміщень.
Під час розробки планів та здійснення їхньої оцінки слід пам’ятати, що відповідно до ст. 6 Закону № 2707 для оцінки наслідків для атмосферного повітря необхідно враховувати нормативи якості атмосферного повітря та гранично допустимі рівні впливу акустичного, електромагнітного, іонізуючого та інших фізичних факторів і біологічного впливу на стан атмосферного повітря населених пунктів.
Під час проєктування курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів слід пам’ятати про необхідність оцінки можливості встановлення більш суворих нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря.
Таким чином, законодавець закріпив критерії оцінки наслідків для довкілля, які повинні оцінюватися і враховуватися під час розробки документу державного планування10 та проходження ними СЕО.
10 Далі за текстом — ДДП.
Схема проходження процедури СЕО
Для того, щоб визначити, підпадає ДДП під СЕО чи ні, він повинен пройти трикроковий тест:
1. Спершу перевіряємо, чи документ підпадає під назву ДДП та має планувальний характер.
2. Потім перевіряємо, чи сфера закону попадає у перелічені сфери: сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми).
3. І насамкінець дивимось, чи документ передбачає реалізацію заходів, які передбачені у ст. 3 Закону України від 23.05.2017 № 2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля».
Приклад: чи підпадає під стратегічну екологічну оцінку Національний план управління відходами до 2030 року? Так.
Перевіримо на трикроковому тесті.
1. За назвою — план.
2. За сферою — відходи.
3. Передбачає реалізацію видів діяльності, що підпадають під оцінку впливу на довкілля (наприклад, будівництво сміттєсортувальних заводів, відведення земельних ділянок).
Етапи СЕО:
| Визначення необхідності проходження СЕО | Проходження трикрокового тесту |
| Визначення обсягу СЕО | Подання до органів консультування та оприлюднення для громадськості заяви про визначення обсягу замовлення ДДП |
| Складання звіту про СЕО | Готується самостійно замовником власними силами або із залученням сторонніх осіб за окрему плату |
| Громадське обговорення та консультації у процесі СЕО | Органи консультування публікують в себе на вебсайті звіт та проєкт ДДП, висловлюють свої зауваження. Для громадськості замовник оприлюднює звіт про СЕО та ДДП на власному вебсайті та двох ЗМІ. Додатково можуть проводитись громадські слухання |
| Транскордонні консультації | Проводить Україна або бере участь у разі впливу ДДП на більше ніж одну державу, включаючи Україну |
| Прийняття рішення | Замовник протягом 5 (п’яти) днів інформує на вебсайті про затвердження ДДП, заходи моніторингу та довідку про консультацію. Письмово повідомляє Мінприроди |
| Моніторинг | Замовник здійснює моніторинг наслідків виконання ДДП для довкілля та один раз на рік оприлюднює ці результати у себе на вебсайті. Моніторинг може бути підставою для скасування ДДП та вжиття інших заходів для недопущення негативних наслідків для довкілля та здоров’я людей |
Відповідальність за непроведення СЕО
За непроведення СЕО чи неналежне проведення СЕО може настати адміністративна, цивільна та навіть кримінальна відповідальність.
Зокрема, якщо затоплення населеного пункту сталося в результаті реалізації ДДП місцевого рівня, що пройшов СЕО з порушеннями, які призвели до цього, то ліквідація негативних наслідків повинна здійснюватися за кошти бюджету цього ОМС.
Таким чином держава стимулюватиме замовників СЕО підходити відповідально до вивчення всіх екологічних аспектів проєкту ДДП. Такий порядок закріплений у Кодексі цивільного захисту України, відповідно до положень якого фінансування заходів у сфері цивільного захисту здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, коштів суб’єктів господарювання, інших не заборонених законодавством джерел.
Положення Кримінального кодексу України11 в частині злочинів проти довкілля містять ряд статей, які можуть бути застосовані теж у контексті стратегічної екологічної оцінки.
11 Далі за текстом — КК.
Хочемо звернути увагу на ст. 238 КК про приховування або умисне перекручення службовою особою відомостей про екологічний, у тому числі радіаційний, стан, який пов’язаний із забрудненням земель, водних ресурсів, атмосферного повітря, харчових продуктів і продовольчої сировини і такий, що негативно впливає на здоров’я людей, рослинний та тваринний світ, а також про стан захворюваності населення в районах з підвищеною екологічною небезпекою, який є дуже актуальним у контексті звіту про СЕО ДДП.
Практика показує, що до цього розділу підходять дуже формально, зокрема, в частині проведення досліджень для отримання достовірної інформації. Ця норма стосується як замовників ДДП, так і органів консультування.
Про процедуру Стратегічної екологічної оцінки ОМС слід спостерігати на вебсайтах Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства енергетики та захисту довкілля, на сайтах обласних державних адміністрацій, районних адміністрацій.
Для чого це все?
Як ви уже знаєте, всі вимоги СЕО створені лише для того, щоб покращити якість документів державного планування, зекономити кошти на ліквідацію негативних наслідків та запобігти заподіянню шкоди, зберегти здоров’я людей та довкілля.
Отже, хто ж як не ОМС на регіональному рівні зможе контролювати діяльність підприємств та створювати відповідні плани зі збереження довкілля шляхом застосування процедури СЕО під час розробки відповідних документів місцевого розвитку, а також активну участь у СЕО розробки документів національного рівня.
Охорона довкілля — невід’ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України та обов’язок ОМС.
Інтегрування екологічних вимог під час розроблення та затвердження документів державного планування передбачає врахування та узгодження усіх передбачених міжнародним та національним законодавством екологічних вимог у певній сфері в тексті ДДП.
Відповідні документи повинні відповідати принципам, зокрема, законності та об’єктивності, гласності, участі громадськості, комплексності, запобігання екологічній шкоді, міжнародного екологічного співробітництва.
