Єдина система звернень громадян
Профільним законом у сфері звернень громадян є однойменний Закон України від 02.10.1996 № 393/96-ВР «Про звернення громадян»1. Законодавча революція в системі звернень громадян відбулася у 2015 році, коли законодавець серед вимог до звернень відзначив звернення, подані громадянами за допомогою засобів телекомунікації, в тому числі такі, що надіслані засобами електронного зв’язку та за допомогою мережі Інтернет.
1 Далі за текстом — Закон № 393.
Втім, практика телефонних та електронних звернень існувала і раніше. Ще у 2009 році при Міністерстві соціальної політики України було засновано Соціальний контактний центр, який згодом було переформатовано в Урядовий контактний центр. В управлінні Урядового контактного центру перебували урядова «гаряча лінія», Єдиний вебсайт органів виконавчої влади та Урядова телефонна довідка.
Згодом було прийнято рішення мережувати контактний центр, і з цією метою у 2011 та 2012 роках була розроблена відповідна нормативна база, яка забезпечувала можливість місцевим державним адміністраціям створювати регіональні контактні центри. Уся система контактних центрів, телефонних «гарячих ліній», довідкових телефонних служб органів виконавчої влади отримала назву «Національна система опрацювання звернень до органів виконавчої влади».
Ідея такої загальної системи зрозуміла. За допомогою засобів телекомунікації розгляд звернень громадян, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб — підприємців та органів місцевого самоврядування мав бути забезпечений за принципом «єдиного вікна». Створені в рамках системи контактні центри мали взяти на себе повноваження з приймання, реєстрації та попереднього розгляду звернення у єдиного адміністратора, який, у свою чергу, у випадку, якщо він не може надати консультацію самостійно, був зобов’язаний передати звернення відповідному профільному органу.
Вже у 2016 році, після внесення змін до Закону № 393, постанова КМУ від 18.01.2012 № 21 була доповнена низкою положень про порядок поводження із телефонними та електронними зверненнями. В рамках постанови передбачалося забезпечити роботу єдиного програмно-технічного комплексу в межах системи, який би дозволив переадресовувати телефонні дзвінки, які надходять до Національної системи, профільним органам; здійснювати запис розмов працівників колцентрів із громадянами; здійснювати автоматизовану реєстрацію звернень, що надходять за допомогою засобів телекомунікації, з можливістю обміну документами між суб’єктами Національної системи та органами виконавчої влади, наявними базами даних; здійснювати автоматичний контроль за дотриманням строків виконання, формування повідомлень для забезпечення якісного зворотного зв’язку із заявниками; отримувати детальну статистичну інформацію у текстовому вигляді та у вигляді графічних зображень для проведення її аналізу та підготовки висновків щодо прийняття управлінських рішень; та забезпечувати зворотний зв’язок із заявниками.
Можна припустити, що урядовці мали на меті створити таку комунікаційну систему, в якій громадянин зможе зателефонувати за певним загальновідомим номером, або написати на певну загальновідому електронну пошту — і спрацює цей славнозвісний принцип «єдиного вікна», в межах якого відповідальний адміністратор забезпечить спілкування органу влади та громадянина. Але, наскільки ми зрозуміли, така система виявилася досить громіздкою і працювала неефективно з ряду підстав. Власне пропозиції з подолання проблемних аспектів діяльності системи опрацювання звернень і запропонували урядовці у двох листопадових постановах.
Єдина електронна база даних звернень
Попередні постанови, які регулювали функціонування Національної системи опрацювання звернень до органів виконавчої влади, передбачали підготовку і ведення автоматизованої інформаційної бази звернень. Нова постанова КМУ від 27.11.2019 № 976 «Деякі питання Єдиної системи опрацювання звернень»2 називає систему вже по-іншому — Єдиною системою опрацювання звернень. Втім, саме конкретизація положень з приводу бази даних звернень є її ключовою новацією.
2 Далі за текстом — постанова № 976.
Єдина електронна база даних звернень — це частина програмно-технічного комплексу системи, до якої суб’єкти Єдиної системи отримують код доступу. В постанові № 976 насправді не роз’яснено детально, що саме буде містити Єдина електронна база даних звернень. Втім, звертаючи увагу на епітет «єдина» та на те, що для цієї бази даних органам виконавчої влади, які відповідають на звернення громадян, будуть надані коди доступу, можна припустити, що або комунікації громадян з цими органами, або звітування органів щодо стану розгляду звернень перед громадянами та своїми вищими органами будуть здійснюватись в цій системі. І тут цікавим є те, що розпорядником цієї системи виступатиме Урядовий контактний центр, а це означає, що Урядовий контактний центр зможе ефективніше здійснювати покладену на нього функцію моніторингу та аналізу звернень.
Передбачається, що в цю Єдину електронну базу даних звернень органи, які отримують звернення, мають вносити інформацію про посадову особу, яка відповідає в органі за забезпечення розгляду звернень (прізвище, власне ім’я та по батькові, посада, контактний телефон і службова електронна адреса). У разі коли питання, порушені у зверненні, не належать до компетенції органу, інформація про це так само вноситься до бази звернень. В повноваженнях Урядового контактного центру також передбачено, що урядовий контактний центр аналізує результати розгляду звернень органами та щокварталу подає Секретаріату КМУ дані для інформування КМУ.
Отже, фактично ми можемо спостерігати ситуацію, коли Урядовий контактний центр матиме змогу повністю контролювати хід надання відповідей на звернення.
Здається, що основним завданням прийняття нової постанови було розширення урядового контролю над відповідями на звернення громадян органами виконавчої влади. Тому особливий інтерес викликає той факт, що у п. 2 постанови № 976 значиться таке:
«Рекомендувати органам місцевого самоврядування під час організації опрацювання звернень громадян, фізичних осіб — підприємців, підприємств, установ, організацій та інших органів місцевого самоврядування керуватися цією постановою».
Дуже цікаво, що ж мав на увазі КМУ, адже постанова № 976 насправді не про організацію опрацювання звернень громадян як процес, а про взаємодію органів виконавчої влади при розгляді звернень громадян. Органи місцевого самоврядування мають власні канали комунікації, і їх інтеграція у систему Урядового контактного центру недоцільна. З іншого боку, якщо розроблена Єдина електронна база даних звернень матиме можливість підключати до неї органи місцевого самоврядування — цілком можливо припустити, що органи місцевого самоврядування зобов’яжуть, наприклад, реєструвати в цій базі свої звернення і відповіді на них. І це, знову таки, розширюватиме контроль уряду за процесом організації розгляду звернень громадян в законний спосіб.
Принцип «єдиний вхід»
Того ж самого 27 листопада КМУ прийняв ще одну постанову — № 972 «Про реалізацію експериментального проекту із створення «єдиного входу» опрацювання звернень громадян та запитів на публічну інформацію»3. Ми пропонуємо розглядати постанови № 972 та № 976 в межах одного пакета, адже фактично вони націлені на вирішення одних і тих самих проблем. Втім, якщо постанова № 976 ці проблеми не описує, в постанові № 972 опису проблем присвячена левова частина тексту.
3 Далі за текстом — постанова № 972.
Міністр КМУ Дмитро Дубілет перед прийняттям обох постанов наголосив, що він має намір оптимізувати систему урядових колцентрів. Лише в межах самого Кабміну працює близько п’ятдесяти колцентрів, кожен з яких має власні стандарти, обладнання, закуповує сервери, комп’ютери, оплачує роботу фахівців.
Дубілет вирішив це все централізувати на базі єдиного колцентру уряду, який діє в межах Урядового контактного центру, і спрямувати всі сили на те, щоб в цьому єдиному колцентрі рівень якості обслуговування громадян був на високому рівні. Ця робота досить тривала і, за висновками міністра, може тривати приблизно рік, але розпочати вони вирішили з пілотного проекту єдиного колцентру Урядового контактного центру, Секретаріату КМУ, Міністерства соціальної політики та Державної митної служби.
Отже, передбачається створення «єдиного входу» опрацювання звернень громадян та запитів на публічну інформацію цих органів. Єдиний вхід — це технологічний термін, який означає, що користувач у випадку авторизації в одній системі не потребує повторної аутентифікації в іншій системі. Натомість, в ситуації з «єдиним входом» опрацювання звернень громадян ідеологічно це більш схоже на широке тлумачення принципу «єдиного вікна», адже, за свідченнями самого ж Дубілета, на базі урядового колцентру будуть працювати адміністратори, які у разі потреби перенаправлятимуть звернення відповідному компетентному органу.
Запровадження «єдиного входу» має на меті:
1) скорочення строку розгляду звернень громадян та запитів на публічну інформацію;
2) збільшення кількості відповідей, які надаються в електронній формі;
3) зменшення вартості опрацювання звернень (запитів);
4) збільшення рівня задоволеності заявників якістю отриманих відповідей;
5) зменшення кількості повторних звернень (запитів) за рахунок підвищення якості опрацювання первинного звернення (запиту).
Також серед завдань експериментального проєкту Кабмін визначає недопущення надання неоднозначних, необґрунтованих або неповних відповідей, проявів формалізму, безпідставної передачі розгляду звернень (запитів), запобігання масовим зверненням та ліквідацію надходження звернень не за належністю.
В рамках пілоту урядовці будуть випробовувати можливість створювати уніфіковані форми звернень з різних питань, опрацьовувати можливість створення єдиної форми ідентифікації громадян для реєстрації їх звернень та надання відповідей на них.
Тестуватимуться також можливості зі створення механізмів, які б дозволили громадянам відстежувати статус свого звернення чи запиту та стан його розгляду, а також опрацювання можливості надання безкоштовної оперативної інформації на звернення (запити) в електронній формі (шляхом смс-інформування, повідомлення на мобільний телефон, на адресу електронної пошти, іншого способу інформування в електронній формі).
Реалізація експериментального проєкту здійснюється з урахуванням рекомендацій його подальшого поширення на всі органи виконавчої влади за принципом «єдиного входу» у відносинах держави і громадянина щодо розгляду звернень (запитів) та вирішення їх по суті.
Резюмуємо…
Отже, на прикладі реформування урядової системи опрацювання звернень громадян можемо припустити, як може змінюватись сама сфера і які питання діяльності організації системи звернень громадян органи місцевого самоврядування можуть взяти на озброєння.
По-перше, в тренді об’єднання та уніфікація різних каналів звернень громадян. Особа має отримати можливість не розбиратись в повноваженнях різних підприємств, установ та організацій. Навіть у випадках, якщо звернення адресоване неналежному адресату — органи влади використовують строк, відведений законодавством на розгляд звернення, для того, щоб дати відповідь, що заявник має звернутись в інший орган. Такий механізм працює із усіма нормами закону, в конструкції яких є «невідкладно, але не пізніше ніж через Н днів».
Друге важливе порушене питання — це діджиталізація контролю за розглядом звернень, як з боку заявника, так і з боку вищого органу. Від якості поводження зі зверненнями громадян не в останню чергу залежить ставлення особи до держави в цілому, тому урядовці зацікавлені, щоб громадянин отримував тільки якісний контакт. Постійний контроль за статусом розгляду свого звернення даватиме громадянину впевненість, що влада про нього не забула. І таких індикаторів у тому числі можна досягти, якщо службовець відчуватиме відповідальність за якість наданої ним відповіді на звернення перед своїм керівництвом.
І третій тренд продовжує тему якості обслуговування та розглядає можливість перевести максимум комунікацій в електронну форму. Втомлених службовців можна «заховати» за чат-ботами та автовідповідачами, і тоді на громадян не вплине настрій та погане самопочуття службовця, або інші особисті фактори. Втім, це не означає, що технології заберуть роботу у людей — це скоріше означатиме, що службовець матиме більше часу саме на розгляд звернень, а не на комунікацію. Збільшиться обсяг кількості звернень, які розглядаються, зменшиться строк надання відповіді на звернення. І громадянин буде задоволений.
Виокремлюючи ці тренди, ми пропонуємо подумати над функціонуванням вашої системи звернень. Проаналізуйте детально її роботу. Подивіться, як її поступово можна оптимізувати. Запропонуйте проєкт оптимізації на рівень уряду, ці питання там зараз в тренді. Отримуйте від них підтримку — і шукайте фінансування, в тому числі грантове.
