1 Далі за текстом — ЗК.
2 Далі за текстом — ВС.
Про загальне
Слід зазначити, що ситуація із наданням інформації покращилась із відкриттям у загальному доступі Публічної кадастрової карти. Тепер кожен заявник може вказати місцезнаходження земельної ділянки, на яку він претендує, якщо окреслити її межі на роздруківці з вказаного сервісу і подати їх як графічні матеріали разом із клопотанням.
Раніше ж траплялися випадки, коли суб’єкти, перелічені в ст. 122 ЗК, у відписках на клопотання могли зазначати, що нібито із поданих заявником графічних матеріалів неможливо встановити місцезнаходження бажаної земельної ділянки; бажана земельна ділянка перебуває у користуванні невідомого мешканця населеного пункту; щодо земельної ділянки відкрита спадкова справа тощо.
У зв’язку із цим виникала необхідність в отриманні громадянином документа, який би офіційно підтверджував, що певна земельна ділянка із відповідним цільовим призначенням є вільною або зайнятою. Це можна здійснювати за допомогою такого інструмента, як подання громадянином запиту про надання публічної інформації про наявність вільних земельних ділянок на території населеного пункту, наприклад під забудову. Ви стовідсотково з ним стикалися...
Аналізуємо законодавство
Нагадаємо, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначено Законом України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»3.
3 Далі за текстом — Закон № 2939.
Відповідно до ст. 1 Закону № 2939 публічна інформація — це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом № 2939.
Відповідно до ст. 3 Закону № 2939 право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
У свою чергу, ст. 13 вказаного законодавчого акта передбачає, що розпорядниками інформації для цілей цього ж Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень — органи державної влади, інші державні органи, ОМС, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Крім того, ст. 14 Закону № 2939 передбачається, що розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об’єктивність наданої інформації та оновлювати оприлюднену інформацію.
Увага! Стаття 19 Закону № 2939 регламентує, що запит на інформацію — це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутись до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Також ч. 1 ст. 22 Закону № 2939 наводить перелік підстав, коли розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
— розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
— інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 2939;
— особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені ст. 21 Закону № 2939 фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
— не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених ч. 5 ст. 19 Закону № 2939 (тобто інформацію, яка повинна міститись в запиті).
Отже, ч. 1 ст. 22 Закону № 2939 містить вичерпний перелік випадків, за яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту.
Йдемо далі. Як ви знаєте, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»4. Відповідно до ст. 33 цього Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема:
4 Далі за текстом — Закон № 280.
| 1 | координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів |
| 2 | підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування |
| 3 | організація і здійснення землеустрою, погодження проєктів землеустрою |
| 4 | здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою |
Якщо ж говорити саме про земельні ділянки під забудову, то тут також необхідно звернути вашу увагу ще на один законодавчий акт. Згідно з ч. 5 ст. 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»5 уповноважені органи з питань містобудування та архітектури (до яких належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури) забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації:
5 Далі за текстом — Закон № 3038.
— про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову;
— про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.
Законодавство прямо передбачає обов’язок ОМС надавати інформацію про наявність земельних ділянок під забудову. Положеннями абз. 2 ч. 5 ст. 24 Закону № 3038 регламентовано, що до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
Відповідно до чинного законодавства України виконавчий ОМС — це створюваний представницьким органом місцевого самоврядування орган, що є підконтрольним і підзвітним відповідній раді, а з питань здійснення делегованих йому повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним відповідному органу виконавчої влади.
Відповідно до ст. 12 ЗК до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належать:
| 1 | розпорядження землями територіальних громад |
| 2 | передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до ЗК |
| 3 | надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до ЗК |
| 4 | вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до ЗК |
| 5 | викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст |
| 6 | організація землеустрою |
| 7 | координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів |
| 8 | здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства |
| 9 | обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами та юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства |
| 10 | підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу, встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом |
| 11 | інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок |
| 12 | внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст |
| 13 | вирішення земельних спорів |
| 14 | вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону |
Отже, аналізуючи наведені вище положення законодавства, можемо говорити про те, що інформація про наявність неприватизованих земельних ділянок є публічною у розумінні Закону № 2939, а ОМС є її розпорядником відповідно до ст. 13 Закону № 2939. Тобто ОМС повинні надавати інформацію про наявність вільних земельних ділянок.
Нижче наведемо судове рішення саме щодо надання інформації про наявність вільних земельних ділянок комунальної форми власності під забудову. Забігаючи наперед, зазначимо, що справа пройшла всі інстанції та кінцевий висновок дав ВС.
Судове рішення
Ця справа про оскарження відмови виконкому міської ради надати на запит інформацію про наявність вільних земельних ділянок під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на території міста.
Як слід із матеріалів справи, громадянин6 звернувся із запитом до виконавчого комітету міської ради, в якому просив надати інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок державної та комунальної форм власності по м. ______ з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд згідно з нормами безоплатної передачі земельних ділянок громадянам відповідно до статей 118, 121, 122 ЗК.
6 Далі за текстом — громадянин, позивач.
За результатами розгляду запиту, позивач отримав 2 листи виконавчого комітету міської ради про відмову у наданні такої інформації. Уважаючи відмову виконавчого комітету протиправною, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
Зауважимо, що всі суди (місцевий, апеляційний і касаційний) були одностайні у своїх рішеннях. Вони визнали протиправність відмови у наданні інформації на запит і підтвердили, що така інформація є публічною. Водночас розпорядником інформації про наявність вільних земельних ділянок під забудову було визначено виконком органу місцевого самоврядування, а не будь-який інший орган чи підприємство.
ВС у своєму рішенні вказав, що саме ОМС згідно з їх компетенцією зобов’язані володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Отже, ОМС було визнано розпорядником відповідної інформації з усіма наслідками, які з цього випливають.
Підсумуємо
Насамкінець хочемо звернути вашу увагу на постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації»7. Суд вказує, що з огляду на зазначені норми (від редакції: йдеться про ст. 24 Закону № 3038) передусім саме ці органи (від редакції: йдеться про уповноважені органи з питань містобудування та архітектури) згідно з їх компетенцією зобов’язані володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
7 Далі за текстом — постанова № 10.
Вони також залишаються розпорядниками цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо інформація є у їх фактичному володінні.
Тут потрібно більш детально пояснити.
Як вже зазначалося вище: абз. 2 ч. 5 ст. 24 Закону № 3038 передбачається, що до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради... зобов`язаний надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
Відповідно ж до постанови № 10 ОМС залишається розпорядниками цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо інформація є у їх фактичному володінні.
Нюанс у володінні цієї інформацією: фактичне чи ні. Що таке володіння?
У наведеному випадку під володінням розуміється не юридична правомочність, що є складовою права власності (володіння, користування, розпорядження), а саме характеристика фактичного стану, тобто факт контролю суб’єкта над певною інформацією як нематеріальним об’єктом (інформація зберігається у суб’єкта в зафіксованому на матеріальному носії вигляді або іншим чином доступна йому).
Як ми пам’ятаємо із визначення публічної інформації, володіння інформацією по суті може бути фактичним (створеним або безпосередньо знаходитися у розпорядника) або, скажімо так, «загальним», коли інформація знаходиться у фізичному контролі суб’єкта (тут не має значення, хто і для чого створював цю інформацію і навіть яким чином вона потрапила до розпорядника).
Тобто йдеться про інформацію, відображену та задокументовану будь-якими засобами та на будь-яких носіях.
Для прикладу.
1. Відмова міської ради надати копію генерального плану міста на тій підставі, що вона не створювала цей документ, тому фактично не володіє такою інформацією (його розробляв Інститут розвитку міста на її замовлення), визнається неправомірною.
2. Отримуючи запит на інформацію, посадова особа скеровує його на виконання до свого структурного підрозділу, який не володіє запитуваною інформацією. Структурний підрозділ від свого імені, цілком правдиво, відповідає запитувачу, що фактично не володіє запитуваною інформацією, втім це не означає, що інформацією не володіє сам розпорядник.
Наша рекомендація: дотримуйтесь вимог чинного законодавства і тоді не будете поповнювати ряди відповідачів у судових справах.
