Теми статей
Обрати теми

Зобов’язання надати інформацію: завжди гаряча тема

Брусенцова Яна, директор Департаменту видань для публічно-правової сфери, головний редактор видань «Місцеве самоврядування» та «Радник старости», юрист
У цій статті ми поговоримо з вами знову про доступ до публічної інформації. Ця тема, погодьтеся, стала вже щоденною нашою дійсністю: хтось завжди хоче отримати якусь інформацію (про земельні ділянки, комунальне майно, бюджетні кошти, розмір заробітної плати посадових осіб місцевого самоврядування тощо). На практиці часто ОМС намагаються знайти підстави, щоб відмовити у наданні певної інформації, але часто згодом це призводить до судових справ, за результатами розгляду яких все ж таки доводиться «поділитися» запитуваною інформацією. Сьогодні ми розглянемо одну з таких.

Про підставу

Отже, підставою для виникнення судової справи слугувала відмова розпорядника інформації надати її заявниці. Як то кажуть: «Все як завжди».

Так, у липні 2014 року заявниця надіслала до Управління капітального будівництва виконавчого комітету Полтавської міської ради1 інформаційний запит про надання їй копії договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 № 4-ЮР/13. Однак отримала лист від 23.07.2014 № 01-03/05/1276 про відмову у наданні запитуваної нею інформації, оскільки інформація в цьому документі є конфіденційною, а тому може поширюватися лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації. Звісно ж, заявниця з такою позицією розпорядника інформації не погодилася. На її думку, доступ до цієї інформації не може бути обмеженим, а сама інформація містить суспільний інтерес, оскільки йдеться про розпорядження землею комунальної власності, суб`єктами права власності на яку є територіальна громада міста Полтава, а тому відмова у наданні такої інформації є протиправною та такою, що суперечить вимогам чинного законодавства України та порушує її право на отримання інформації. Тут є необхідність додати дещо в контексті суспільного інтересу інформації, яку запитувала заявниця. Звісно ж, якщо є інвестиційний (пайовий) договір, то є й будівництво (на той момент ще ст. 40 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» діяла).

1 Далі за текстом — Управління.

Трохи передісторії.

Згідно з рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 23.05.2012 № 83 надано вказівку Управлінню організувати будівництво радіологічного центру на земельній ділянці площею 0,1 га за рахунок знесення будівель, що перебувають у власності фізичних і юридичних осіб, із правом залучення інвестора. Згодом радіологічний центр став діагностичним, а дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва центру отримало ТОВ «Медполекс». Власне, з ним і було укладено інвестиційний (пайовий) договір.

Тепер до справи

Отже, після відмови Управління в наданні інформації заявниця вже в серпні 2014 року звернулася до суду з позовом, в якому просила:

— визнати протиправними дії Управління, що виявились у відмові надати їй копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 № 4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 06.06.2013 (щодо будівництва діагностичного центру у місті Полтаві), що запитувалося;

— зобов`язати Управління надати протягом п`яти робочих днів із дня набрання чинності рішенням суду копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 № 4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 06.06.2013 (щодо будівництва діагностичного центру у місті Полтава), що запитувалося;

— визнати протиправними дії начальника Управління, що виявилися у відмові надати заявниці копію договору про інвестиційну (пайову) участь в будівництві від 06.02.2013 № 4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 06.06.2013 (щодо будівництва діагностичного центру у місті Полтава), що запитувалося;

— зобов`язати начальника Управління надати протягом п`яти робочих днів із дня набрання чинності рішенням суду копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 № 4-ЮР/13, про який йдеться у рішенні Полтавського міськвиконкому від 06.06.2013 (щодо будівництва діагностичного центру у місті Полтава), що запитувалося.

Слід зазначити, що постановою Октябрьського районного суду міста Полтави від 22.08.2014 позов було задоволено:

— визнано протиправними дії Управління в особі його начальника, що виявилися у відмові надати заявниці, відповідно до її інформаційного запиту від 22.03.2014, вже неодноразово мною згадану копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 № 4-ЮР/13;

— зобов`язано Управління в особі його керівника надати заявниці протягом п`яти робочих днів із дня набрання чинності цією постановою копію договору про інвестиційну (пайову) участь.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, посилаючись на положення частин другої та п`ятої ст. 6 Закону № 2939, виходив із того, що з рішень виконавчого комітету, зважаючи на те, що інших доказів відповідачі не надали, вбачаються розпорядчі дії органу місцевого самоврядування щодо використання земельної ділянки для будівництва спочатку радіологічного, а потім діагностичного центру у межах території міста Полтави, з метою впровадження новітніх технологій в галузі медицини та підвищення рівня медичного обслуговування громадян до європейського, що не може не викликати суспільного інтересу.

Але постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2014 постанову суду першої інстанції було скасовано:

— визнано протиправними дії Управління в особі його начальника, що виявилися у відмові надати заявниці, відповідно до її інформаційного запиту від 22.07.2014, копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 № 4-ЮР/13, з обмеженням інформації, що пов`язана з виконанням умов договору;

— зобов`язано Управління в особі його керівника надати заявниці протягом п`яти робочих днів із дня набрання чинності цією постановою копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 № 4-ЮР/13, з обмеженням інформації, що пов`язана з виконанням умов цього договору.

У задоволенні іншої частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із рішеннями суду апеляційної інстанції, заявниця подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просила його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Про результати

Вирішуючи спір між сторонами, судами, окрім того, про що мною вже було анонсовано вище, було також встановлено, що листом-відповіддю від 23.07.2014 № 01-03/05/1276 за підписом начальника Управління заявниці відмовлено в наданні запитуваної інформації, посилаючись на те, що така інформація є конфіденційною, тому відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 6 та ст. 7 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»2 може поширюватися лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації.

2 Далі за текстом — Закон № 2939.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону № 2939 до інформації з обмеженим доступом віднесено в тому числі конфіденційну інформацію.

Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону № 2939 конфіденційна інформація — інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частинах першій і другій статті 13 цього Закону.

У свою чергу, частиною другою цієї ж статті уточнено, що розпорядники інформації, визначені частиною першою ст. 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди — лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Аналіз зазначених вище норм дає всі підстави стверджувати: для того, щоб інформацію було віднесено до конфіденційної з усіма наслідками, які з цього випливають, між сторонами мала відбутися певна «домовленість» у частині саме обмеження інформації.

І дійсно, як було з’ясовано судом, згідно з договором про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 № 04-ЮР/13, Управління («Замовником» будівництва) та ТОВ «Медполекс» («Інвестором» будівництва) відповідно до пп. 6.3 п. 6 «Особливі умови» договору домовились, що інформація, пов`язана з виконанням умов цього договору, є конфіденційною і в будь-якому випадку може бути розголошена лише за спільною згодою сторін або за рішенням суду.

Суд апеляційної інстанції виходив із того, що оскільки інвестиційний договір, який просила надати позивач, є господарським договором, де юридична особа ТОВ «Медполекс» є інвестором будівництва діагностичного центру, цей договір не підпадає під визначення у ч. 5 ст. 6 Закону № 29393 поняття інформації та копій документів, доступ до яких не може бути обмежено. Інформація, пов`язана з виконанням умов цього договору, стосується не лише відповідача як суб`єкта владних повноважень, а також і юридичної особи (ТОВ «Медполекс»), яка визначила порядок використання інформації стосовно неї, відповідно до ст. 7 Закону № 29394. А тому, враховуючи наявність інформації з обмеженим доступом та приписи ч. 7 ст. 6 Закону № 2939, відповідачі повинні надати інвестиційний договір лише щодо інформації, доступ до якої необмежений.

3 Частиною 5 ст. 6 Закону № 2939 визначено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

4 Частиною 7 ст. 6 Закону № 2939 регламентовано, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Про зміст касаційної скарги

У касаційній скарзі позивачка наголосила на тому, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового й необґрунтованого висновку про часткове задоволення позову. Зазначила, що, звертаючись до відповідача просила копію договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві, а тому висновок апеляційного суду про те, що вона запитувала інформацію щодо виконання умов інвестиційного договору, зроблено без врахування предмету позовних вимог та, відповідно, з виходом за межі предмету спору. Крім іншого, позивач наголосила на тому, що копія договору, стороною якого є суб`єкт владних повноважень, незалежно від того, яку назву він має, є задокументованою на паперових носіях інформацією, яка створена в процесі виконання суб`єктом владних повноважень (будь-яким розпорядником) своїх обов`язків та яка знаходиться в його володінні. Отже, висновок апеляційного суду, що запитуваний нею договір не підпадає під визначення у ч. 5 ст. 6 Закону № 2939 поняття інформації та копій документів, доступ до яких не може бути обмежено, є помилковим. На думку скаржника, договір про інвестиційну (пайову) участь у будівництві містить інформацію щодо розпорядження нерухомим комунальним майном — землею, у тому числі умови отримання цього майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали це майно, оскільки будівництво діагностичного центру у місті Полтаві буде здійснюватися за рахунок земель комунальної власності житлового чи громадського призначення, що не перебувають у приватній чи державній власності, із залученням інвестора. Доступ до цієї інформації не може бути обмеженим, а сама інформація містить суспільний інтерес, оскільки йдеться про розпорядження землею комунальної власності, суб`єктами права власності на яку є територіальна громада міста Полтави.

Жоден із відповідачів не надав доказів, що запитувана інформація була віднесена до конфіденційної у зв`язку із дотриманням сукупності всіх трьох вимог п. 2 ст. 6 Закону № 29395. Щодо наявності статусу розпорядника інформації у відповідачів, то позивач вважає позицію в контексті ст. 13 Закону № 2939 необґрунтованою, оскільки Управління є структурною одиницею виконавчого органу міської ради. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939 розпорядниками інформації для цілей Закону визнаються суб`єкти владних повноважень — органи державної влади, інші державні органи, ОМС, органи влади Автономної Республіки Крим. Незалежно від того, як називається запитуваний позивачем договір, через його предмет і зміст, склад сторін — він стосується безпосередньо умов розпорядження комунальною власністю і не може бути обмеженим в доступі. Якщо закрити доступ до такої інформації, громада буде позбавлена можливості дізнатись, на яких умовах передається їй майно в користування чи власність.

5 Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону № 2939 обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Висновки Верховного Суду

Одразу хочеться зазначити, що касаційна скарга була задоволена.

У свою чергу, постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2014 була скасована, а постанову Октябрьського районного суду міста Полтави від 22.08.2014 у справі № 554/11837/14-а було залишено в силі.

Чим же керувався Верховний Суд, приставши на бік позивача? Це цікаво, адже може бути використано ОМС у своїй діяльності — це по-перше, а по-друге — можете взяти собі на озброєння, щоб не потрапити у схожу ситуацію.

Отже, як воно і має бути, Верховним Судом було наведено низку законодавчих норм, які мають значення саме для цього предмету спору. Звісно, йдеться про Закон № 2929, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Нижче наведу вам логічний ланцюжок таких норм, який власне й «вивів» на те рішення, яке за результатами розгляду касаційної скарги отримали всі учасники судової справи.

Отже, в першу чергу Суд нагадав, що ж є публічною інформацією (це відповідно до ст. 1 Закону № 2939 відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом).

Далі Судом було наведено види інформації з обмеженим доступом (відповідачі постійно спиралися на те, що частина інформації, яку просить позивач, належить до інформації з обмеженим доступом, як пам’ятаєте):

1) конфіденційна інформація;

2) таємна інформація;

3) службова інформація.

Далі, що є дуже важливим, Суд акцентував увагу на ч. 2 ст. 6 Закону № 2929, яка регламентує, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Судом було зазначено, що можливість віднесення інформації до конфіденційної, таємної чи службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки будь-якого із названих видів інформації.

Увага! Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1 — 3 ч. 2 ст. 6 Закону № 2939.

Ці вимоги називають «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації (постанова пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації»).

Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».

Суд звернув увагу на те, що положення ч. 2 ст. 6 Закону № 2939 передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що ст. 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту». Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

Таким чином, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме із інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Як встановлено судами, відповідач, відмовляючи в наданні копії договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 №4-ЮР/13, послався на те, що інформація в ньому є конфіденційною, тому відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 6 та ст. 7 Закону № 2939 може поширюватися лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації. При цьому відповідачем не було доведено відповідності запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.

Судом також було взято до уваги, що відповідно до витягу з договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві від 06.02.2013 № 04-ЮР/13, згідно із п.п. 6.3 п. 6 «Особливі умови» договору сторони домовились, що інформація, пов`язана з виконанням умов цього договору, є конфіденційною та в будь-якому випадку може бути розголошена лише за спільною згодою сторін або за рішенням суду.

У той же час Суд звернув увагу на те, що Закон № 2939 забороняє обмежувати доступ до інформації щодо розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, ім’я, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (ч. 5 ст. 6 Закону № 2939). Між тим договір про інвестиційну (пайову) участь у будівництві, укладений Управлінням на виконання рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради від 23.05.2012 № 83, містить інформацію щодо розпорядження нерухомим комунальним майном — землею, у тому числі умови отримання цього майна, прізвища, ім’я, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали це майно, оскільки будівництво діагностичного центру у місті Полтаві буде здійснюватися за рахунок земель комунальної власності житлового чи громадського призначення, що не перебувають у приватній чи державній власності, а також за рахунок бюджетних коштів.

За змістом же статей 7, 13 Закону № 2939 не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, ім’я, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Вказана інформація може бути обмежена у доступі лише при дотриманні вимог, передбачених ст. 6 Закону № 2939 (ср. ).

Таким чином, інформація, пов`язана з виконанням умов договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві, що здійснюється за рахунок земель комунальної власності та бюджетних коштів, не є конфіденційною, не може бути обмежена в доступі умовами жодного договору та підлягає наданню на запит, оскільки доступ до такої інформації вже санкціонований законом і не потребує згоди сторін, які підписали умови такого договору.

App
Завантажуйте наш мобільний додаток Factor

© Factor.Media, 1995 -
Всі права захищені

Використання матеріалів без узгодження з редакцією заборонено

Ознайомитись з договором-офертою

Приєднуйтесь
Адреса
м. Харків, 61002, вул. Сумська, 106а
Ми приймаємо
ic-privat ic-visa ic-visa

Ми використовуємо cookie-файли, щоб зробити сайт максимально зручним для вас та аналізувати використання наших продуктів та послуг, щоб збільшити якість рекламних та маркетингових активностей. Дізнатися більше про те, як ми використовуємо ці файли можна тут.

Дякуємо, що читаєте нас Увійдіть і читайте далі