Про ОМС
Відповідно до положень ч. 3 ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.
Згідно з положеннями ч. 4 ст. 140 Конституції України та абз. 7 ч. 1 ст. 1 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1 ОМС, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради.
1 Далі за текстом — Закон № 280.
Разом із тим відповідно до абз. 6 ч. 1 ст. 1 Закону № 280 представницький ОМС — виборний орган (рада), який складається з депутатів і, згідно із законом, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.
ОМС є юридичними особами й наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно й несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є в комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.
Про спільну сумісну власність
Що ж таке спільна сумісна власніcть?
Вона є видом спільної власності, тобто двох або більше осіб без визначення часток кожного з них у праві власності.
Як ми визначили вище, від імені й в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Суб’єктами права спільної сумісної власності можуть бути фізичні особи, юридичні особи, а також держава, територіальні громади, якщо інше не встановлено законом.
Згідно з ч. 1 і 2 ст. 355 ЦК України майно, що є у власності двох або більше осіб (співвласників), належить їм на праві спільної власності (спільне майно).
Майно може належати особам на праві спільної часткової або на праві спільної сумісної власності.
При цьому відповідно до ст. 356 та 368 ЦК України власність двох чи більше осіб із визначенням часток кожного з них у праві власності є спільною частковою власністю. Спільна власність двох або більше осіб без визначення часток кожного з них у праві власності є спільною сумісною власністю.
Тепер перейдемо до права спільної сумісної власності саме територіальної громади.
Відповідно до п. 39 Прикінцевих та перехідних положень БК України встановлено, що районні ради здійснюють передачу із спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст у власність ОТГ, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, відповідних бюджетних установ, розташованих на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного БК України.
Згідно з ч. 3 ст. 60 Закону № 280 територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через ОМС можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.
Відповідно до ст. 60 Закону № 280 територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.
Крім того, згідно із ч. 3 ст. 60 Закону № 280 територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через ОМС можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.
ОМС від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Тобто можемо сказати, що комунальна власність — це такі собі активи, які належать ОМС, вони забезпечують соціально-економічні потреби громади. І до того ж завдяки цій власності громада отримує дохід. Важливою ознакою є прив’язаність до певної території та тісний взаємозв’язок із забезпеченням потреб населення. Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад»2 ОТГ є правонаступником всього майна, прав та обов’язків територіальних громад, що об’єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об’єднаною територіальною громадою.
2 Далі за текстом — Закон № 157.
Згідно з абз. 2 ч. 3 ст. 8 Закону № 157 у разі об’єднання всіх територіальних громад одного району в одну ОТГ усе майно спільної власності територіальних громад такого району є комунальною власністю об’єднаної територіальної громади, а пов’язані з таким майном права та обов’язки належать ОТГ з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою ОТГ.
Зверніть увагу, що за пропозицією сільських, селищних, міських рад ОТГ районні ради повинні здійснити передачу об’єктів спільної власності територіальних громад району, розташованих на території ОТГ, у власність ОТГ на підставі прийняття відповідного рішення.
Аналізуючи все вищевикладене щодо спільної сумісної власності територіальної громади, робимо висновок, що розпорядження майном, що належить учасникам, в тому числі й громаді, на праві спільної сумісної власності, здійснюється за спільною згодою всіх співвласників, яка припускається, незалежно від того, ким з учасників спільної власності вчиняється правочин щодо розпорядження спільним майном.
Так, вчинений правочин одним зі співвласників щодо розпорядження спільним майном може бути визнаний судом недійсним на вимогу інших співвласників чи одного з них у випадку відсутності у співвласника, що здійснив правочин, необхідних повноважень, а також якщо порушені умови дійсності правочинів.
Звернемо увагу: припинення права спільної сумісної власності на окремі об’єкти чи на все майно в цілому можливе внаслідок як спільних підстав для припинення права власності, так і за специфічними підставами припинення спільної власності — поділу і виділу.
Практичне питання І
Реформа децентралізації і, як наслідок, утворення ОТГ стало причиною для виникнення багатьох запитань, пов’язаних із спільною сумісною власністю. Наприклад: яким чином ОТГ може розпоряджатись своєю спільною сумісною власністю у випадку, якщо одна із громад не увійшла до її складу? Чи буде у цьому випадку право для цієї громади користуватись відповідною спільною сумісною власністю або ні? Як взагалі відбувається розпорядження спільною сумісною власністю ОТГ?
Перш за все хотілося б звернути вашу увагу на те, що спочатку ця спільна сумісна власність повинна бути передана із спільної сумісної власності територіальних громад району до ОТГ. Порядок передачі повинен бути здійснений у такому ключі.
Першим кроком тут повинен бути розгляд на пленарному засіданні місцевої ради ОТГ питання та прийняття відповідного рішення щодо надання попередньої згоди на прийняття зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст району до комунальної власності ОТГ майна. Разом із супровідним листом зазначене рішення направляється до відповідної районної ради для подальшого розгляду на засіданні постійних комісій та пленарному засіданні районної ради.
Після того як райрада отримала пропозицію від ОТГ, вона має розглянути це питання на сесії та прийняти рішення про передачу об’єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ, в якому має міститись перелік таких об’єктів.
І разом з тим, у свою чергу, рада ОТГ приймає рішення про прийняття об’єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ, в якому також міститься перелік таких об’єктів.
На жаль, законодавством не передбачений порядок передачі об’єктів та майна спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ. Таким чином, районні ради часто приймають у себе на місцях рішення про таку передачу та затверджують цей порядок. За основу зазвичай беруть постанову КМУ від 21.09.1998 № 1482 «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» (ср. ).
Для передачі об’єктів спільної власності територіальних громад району/області до комунальної власності ОТГ рада ОТГ має утворити комісію з приймання-передачі об’єкта спільної власності. До складу комісії можуть бути включені представники ради ОТГ, районної ради, установ, закладів та підприємств, у господарському віданні чи оперативному управлінні яких перебувають об’єкти спільної власності територіальних громад району, які підлягають передачі.
Передача оформляється актом приймання-передачі, який складається у чотирьох примірниках, підписується головою і членами комісії та затверджується місцевою радою ОТГ та районною радою.
Законодавством не встановлено строків, протягом яких районна рада має прийняти рішення про передачу об’єктів спільної власності територіальних громад району у власність ОТГ.
Однак у п. 7 розд. IV «Прикінцеві положення» Закону № 157 зазначено, що до 1 січня 2020 року районні ради районів, у яких утворено об’єднані територіальні громади, зазначені у пункті 6 цього розділу, здійснюють передачу із спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст у власність таких об’єднаних територіальних громад відповідних бюджетних установ, розташованих на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного Бюджетним кодексом України.
У випадку якщо районна рада попри наявне клопотання від ради ОТГ про передачу майна спільної власності територіальних громад району, розташованих на території ОТГ, не розглядає це питання на пленарному засіданні сесії та не приймає відповідне рішення, визнати незаконною бездіяльність районної ради та зобов’язати її вчинити певні дії можна спробувати лише в судовому порядку. А саме, суд може зобов’язати районну раду розглянути на пленарному засіданні питання щодо безоплатної передачі майна спільної власності територіальних громад району у комунальну власність ОТГ. Розгляд вищезазначеної категорії справ здійснюється в порядку адміністративного судочинства.
Практичне питання ІІ
Розглянемо рішення суду із цього питання та питання інтересів жителів цієї громади.
Так, районна рада ухвалила рішення, яким вирішено передати безоплатно зі спільної власності територіальних громад сіл району у власність ОТГ об’єкти та майно згідно з додатком.
Іншим рішенням рада доповнила п. 2 попереднього рішення та ухвалила у зв’язку з утворенням ОТГ передачу майна, зазначеного у п. 1, здійснити одночасно з внесенням змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань у частині засновника стосовно юридичних осіб навчально-виховний комплекс.
Рішенням сесії сільської ради «Про затвердження актів приймання-передачі майна закладів освіти» затверджено акти приймання-передачі майна навчально-виховних комплексів3, що перебували у спільній власності територіальних громад сіл та знаходяться на території ОТГ, у власність сільської ради (ОТГ).
3 Далі за текстом — НВК.
Працівником НВК подано адміністративний позов, в якому він просив суд визнати незаконним та скасувати рішення районної ради «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл району у власність сільської ради (ОТГ)» та «Про внесення доповнень до рішення сесії районної ради «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл району у власність сільської ради (ОТГ)».
Так, працівник аргументував свої позовні вимоги на тому, що порушені її права як працівника внаслідок ухвалення районною радою оскаржуваних нею рішень, оскільки припускає майбутнє порушення її трудових прав з огляду на можливість скорочення штату працівників НВК.
Рішення суду. Так, суд зазначив, що майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.
За пропозицією сільських, селищних, міських рад районні, обласні ради повинні приймати рішення про передачу до комунальної власності відповідних територіальних громад окремих об’єктів спільної власності територіальних громад, які знаходяться на їх території і задовольняють колективні потреби виключно цих територіальних громад.
Суд звернув увагу на те, що, ухвалюючи оскаржувані рішення, районна рада діяла в межах власних виключних повноважень, відтак підстави стверджувати про їх незаконність відсутні.
Крім того, суд звертає увагу на те, що зі змісту ст. 6 КАС України вбачається, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутись до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб’єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. Рішення, законність яких є предметом судового розгляду, не впливають на кількісний склад штатних одиниць навчального закладу, а стосуються майна територіальної громади.
Згідно із ст. 1 Закону № 280 визначено, що територіальною громадою є жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
ОМС, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради, а представницьким ОМС є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Суд дійшов висновку, що здійснення представництва інтересів територіальної громади Законом № 280 покладено на відповідні представницькі органи — сільські, селищні, міські ради, відповідно звернення до суду в інтересах громади одним із її членів як фізичною особою є неналежним. Зважаючи на все викладене, суд відмовив у задоволенні позовних вимог.
Практичне питання ІІІ
Законодавчо врегульоване питання переходу права власності на майно спільної власності територіальних громад району до ОТГ, яка утворена всіма територіальними громадами району, тобто у форматі «один район — одна громада». Так, відповідно до п. 2 ч. 3 ст. 8 Закону № 157 у разі об’єднання всіх територіальних громад одного району в одну об’єднану територіальну громаду все майно спільної власності територіальних громад такого району є комунальною власністю об’єднаної територіальної громади, а пов’язані з таким майном права та обов’язки належать об’єднаній територіальній громаді з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об’єднаною територіальною громадою.
Коли в межах району утворюється декілька ОТГ, розподіл майна спільної власності територіальних громад району між цими ОТГ можливий лише за згоди інших територіальних громад. Щоб забезпечити подальше обслуговування цими об’єктами всіх ОТГ району, можливе укладення договорів про співробітництво територіальних громад.
Отже, питання щодо спільної сумісної власності територіальної громади будуть вирішуватись за загальними принципами спільної сумісної власності, які прописані у ЦК України. Розпорядження майном, що належить учасникам, у тому числі й громаді, право спільної сумісної власності здійснюється за спільною згодою всіх співвласників.
Нагадаємо, що відповідно до ЦК України розпорядження майном включає в себе право користування. Тому якщо виникають запитання щодо користування об’єктом, який знаходиться у праві спільної сумісної власності, — всі учасники разом їх вирішують.
Практичне питання ІV
Уявімо ситуацію, що районна рада частково передала об’єкти спільної сумісної власності до ОТГ, а частково, всупереч інтересам громад, які є власниками цього майна, вирішила продати шляхом приватизації. Задля чого прийняла рішення «Про затвердження об’єктів для приватизації», до якого увійшло в тому числі майно спільної сумісної власності. Навіть уже встигла зробити наступний крок — оприлюднити повідомлення про початок приватизації. Що мають робити ОТГ, які претендують на це майно.
З огляду на наведені вище тези, ми розуміємо, що районна рада не має права розпоряджатися майном спільної сумісної власності без згоди всіх співвласників.
Відповідно ми рекомендуємо письмово звернутись до районної ради від усіх ОТГ, які є співвласниками цього майна, із вимогою припинити процедуру приватизації через відсутність згоди всіх співвласників на вирішення долі їхнього майна шляхом приватизації.
Далі, у разі якщо ініціатива від ОТГ про передачу майна зі спільної сумісної власності до власності ОТГ ще не надсилалась, відповідно, слід розпочати цю процедуру (див. вище). І очікувати відповіді районної ради щодо передачі спірного майна чи відмови у передачі.
У разі відсутності реакції на вимогу ради та на попередню згоду про передачу майна слід переходити до активних дій.
Так, на цій стадії взаємовідносин доречним буде оскарження рішення районної ради «Про затвердження об’єктів для приватизації» в порядку КАС України. Зверніть увагу про зміни законодавства в частині можливих заходів забезпечення позову, про що йдеться у першій статті цього номера нашого видання.
У разі якщо приватизація не буде зупинена за власним рішенням райради, то далі нам залишається тільки оскаржувати процедури чи вже наслідки приватизації.
Так, перше, що ми зможемо оскаржити — це рішення «Про приватизацію». Підставою для позову буде факт розпорядження майном невласником без згоди всіх співвласників. Разом із позовом доречно подавати заяву про забезпечення позову.
Відповідно до законодавства органи приватизації припиняють приватизацію об’єкта приватизації у таких випадках:
— включення об’єкта приватизації до переліку об’єктів, що не підлягають приватизації;
— виключення об’єкта великої приватизації з переліку об’єктів, що підлягають приватизації;
— ухвалення місцевою радою рішення про скасування попереднього рішення про приватизацію відповідного об’єкта комунальної власності.
Наявність судового рішення — також підстава для виключення об’єкта з переліку.
Спори щодо приватизації комунального майна вирішуються господарським судом у порядку, встановленому ГПК України, крім випадків, коли сторони погодили передачу таких спорів на вирішення міжнародному комерційному арбітражу.
При цьому слід пам’ятати про строки давності:
— для звернення з позовом про визнання недійсними результатів приватизації об’єкта великої приватизації або договору купівлі-продажу об’єкта великої приватизації — три роки;
— для звернення з позовом про відмову в затвердженні протоколу аукціону, визнання недійсними результатів приватизації об’єкта малої приватизації або договору купівлі-продажу об’єкта малої приватизації — три місяці.
У цій категорії справ цілком може спрацювати процедура досудового вирішення спору, оскільки райрада в описаній ситуації перебуває явно не у виграшному становищі, а програш справи в суді має наслідком не тільки майнові збитки ради, а й суттєвий вплив на ділову репутацію та підрив авторитету щодо виконання управлінських функцій.
