1 Затверджена розпорядженням КМУ від 24.05.2017 № 415-p.
2 Затверджено постановою КМУ від 20.08.2014 № 375.
3 Затверджені наказом Мінфіну від 03.03.2020 № 94 та набрали чинності з дня оприлюднення (розміщені на офіційному сайті Мінфіну 10.03.2020 за посиланням mof.gov.ua/uk/decrees_2020-412), далі за текстом — Методичні рекомендації.
Про Методичні рекомендації
Мінфін розробив Методичні рекомендації для ОМС з метою забезпечення участі громадськості у бюджетному процесі на місцевому рівні. Їх метою є визначення переліку механізмів, здатних забезпечити участь громадськості у бюджетному процесі на місцевому рівні.
Звичайно, Методичні рекомендації мають інформаційно-роз’яснювальний характер та можуть бути використані ОМС у процесі їx взаємодії з громадськістю (громадянами, інститутами громадянського суспільства, науковими колами тощо) з питань місцевого бюджету на кожному етапі бюджетного процесу.
Що стосується термінології, то у документі вона вживається відповідно до термінів, якими оперують Бюджетний кодекс України та інші нормативно-правові акти, які регулюють бюджетні відносини.
Під участю громадськості у бюджетному процесі на місцевому рівні необхідно розуміти набір різноманітних способів безпосередньої взаємодії громадськості з органами місцевого самоврядування з питань місцевого бюджету на кожному етапі бюджетного процесу.
(п. 4 розділу І «Загальні положення» Методичних рекомендацій)
Механізм участі громадськості у бюджетному процесі
Серед основних проблем участі громадськості в бюджетному процесі можна виділити невпевненість громадськості у власних силах, недостатність знань представників громадськості та громадських об’єднань у бюджетоутворенні, а також нерозуміння механізму роботи ОМС щодо прийняття ними рішень стосовно бюджету. Також проблемою є неналежна якість інформування населення про бюджет, пасивність громадян в пошуку інформації про діяльність ОМС, а також недостатньо ефективне використання інструментів та методів співпраці місцевої влади з територіальною громадою.
Можливості залучення громадськості до участі у бюджетному процесі мають розвиватись за допомогою використання відкритих та інноваційних підходів. Загальний принцип, що лежить в основі таких підходів, полягає в тому, що вони мають будуватись таким чином, щоб підвищувати рівні ефективності розробки політики та звітності ОМС на кожному етапі бюджетного процесу.
Поряд із цим важливим фактором активізації залучення громадськості до участі у бюджетному процесі є інформування громадськості щодо впливу бюджету на доходи та добробут різних категорій населення та сімей, а також впливу на економічні, соціальні, екологічні та гендерні питання.
Відповідно до Методичних рекомендацій участь може здійснюватись у формі очного спілкування aбo у формі комунікації за допомогою листування, у тому числі через Інтернет, діапазон яких простягається від одноразових консультацій до постійних, інституціонально закріплених видів взаємодії, таких як:
| 1 | стратегічне планування за участю громади |
| 2 | залучення громадян до розробки програм та системи показників результативності у рамках програмно-цільового підходу до формування бюджету |
| 3 | публічні слухання з питань бюджету |
| 4 | обстеження рівня задоволеності громадян та громадські опитування |
| 5 | створення громадських консультаційних та наглядових комітетів |
| 6 | залучення громадськості до процесів самозабезпечення послугами |
| 7 | загальні збори жителів громади |
| 8 | незалежний бюджетний аналіз |
Згідно з Методичними рекомендаціями існують такі механізми залучення громадськості до бюджетного процесу, які можуть бути задіяні протягом усього бюджетного періоду, який включає в себе етапи підготовки, затвердження, виконання, аудиту та контролю бюджету:
1. Консультацїі з громадськістю.
Консультації проводять з метою залучення громадськості до участі у прийнятті рішень, налагодження системного діалогу органів влади з громадськістю, створення умов для участі громадян у розробленні проєктів рішень з питань бюджету. Вони можуть мати різні форми, такі як:
– круглі столи, збори, конференції, форуми, брифінги, громадські слухання (колективні зустрічі громадян з представниками ОМС, проведення яких може ініціювати як територіальна громада, так i ОМС),
– онлайн-опитування, зустрічі між представниками виконавчих органів рад та громадськими радами, представниками органів самоорганізації населення, лідерами громадських організацій.
Під час організації та проведення консультацій Мінфін рекомендує ОМС застосовувати Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затверджений постановою КМУ від 03.11.10 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики»4.
4 Далі за текстом — постанова № 996.
2. Діяльність громадських рад, утворених при ОМС.
Діяльність громадської ради сприятиме забезпеченню участі громадськості у формуванні i реалізації бюджетної політики та вирішенні питань місцевого значення, здійсненні громадського контролю за діяльністю ОМС, врахуванню громадської думки під час формування та реалізації бюджетної політики у відповідній сфері.
Мінфін рекомендує під час утворення громадських рад при ОМС застосовувати Типове положення про громадську раду, затверджене постановою № 996.
3. Залучення засобів масової інформації.
Засоби масової інформації є інструментом інформування громадськості з питань місцевого бюджету. Рекомендується залучати засоби масової інформації до участі у обговореннях та зустрічах з бюджетних питань, створювати умови для забезпечення їx доступом до бюджетних документів (наприклад, схваленого бюджету), які не заборонені законом, а також інформування громадськості про результати iї участі у бюджетному процесі.
4. Підготовка інформації з питань місцевого бюджету в доступній для громадськості формі.
Питання оприлюднення інформації про бюджет та публічного представлення інформації про виконання місцевих бюджетів врегульовано ст. 28 Бюджетного кодексу України, якою визначено перелік інформації, що підлягає опублікуванню.
Крім цього, ключові параметри, пов’язані з бюджетом (рішення про місцевий бюджет, звіт про виконання місцевого бюджету, рішення щодо затвердження ставок місцевих податків i зборів тощо), рекомендується надавати в доступній для громадян формі. У цілому підготовка інформації з питань місцевого бюджету у доступній для громадськості формі, поряд з бюджетними документами, допомагає громадянам зрозуміти суть місцевого бюджету та підвищує рівень прозорості формування бюджетної політики.
Підготовку інформації Мінфін рекомендує здійснювати шляхом:
| 1 | подання таблиць i ключових цифр у максимально простій i доступній формі при збереженні формату подання зазначеної інформації з року в рік i з документа в документ незмінним |
| 2 | використання зручних для користувача графіків i діаграм, що представляють абстрактні цифри у доступній формі |
| 3 | побудови інформації з питань місцевого бюджету, зважаючи на виявлені потреби громадян та інформаційні прогалини |
| 4 | використання зрозумілої i простої мови та ілюстрацій для залучення осіб різних вікових гpyп, рівнів освіти та інтересів |
| 5 | своєчасного представлення бюджету одночасно з виходом основної бюджетної документації a6o незабаром після йoгo прийняття |
| 6 | широкого поширення інформації, доведення iї до цільової аудиторії |
Однією з форм представлення інформації про бюджет у доступній для широкої громадськості формі є бюджет для громадян. Склад та структура бюджету для громадян можуть включати:
| 1 | роз’яснення основних термінів, що використовуються у бюджетному процесі |
| 2 | основні характеристики території (площа території, кількість населення, мережа бюджетних установ тощо) та показники її соціально-економічного розвитку в динаміці |
| 3 | основні завдання та пріоритети бюджетної політики на плановий бюджетний період |
5. Подання інформації про основні показники бюджету відповідної території.
Під час підготовки інформації в частині видатків бюджету Мінфін рекомендує враховувати:
– інтереси цільових гpyп користувачів інформації,
– іншу інформацію (пояснення, контактну інформацію для громадян щодо місцезнаходження, контактних телефонів, адреси, електронної пошти, графіку роботи місцевого фінансового opгaнy тощо).
У процесі формування бюджету для громадян рекомендовано проводити громадські обговорення щодо йoгo структури/формату та способу представлення.
6. Використання засобів інтерактивного спілкування.
Мінфін рекомендує використовувати такі засоби інтерактивного спілкування: онлайн-ігри, онлайн-уроки, онлайн-вікторини, онлайн-матеріали з підвищення бюджетної грамотності, брошури та буклети, підготовлені в доступній для громадян формі. Звичайно, це потребуватиме внесення змін в інформаційні портали із впровадженням інноваційних способів залучення громадян з метою збільшення ступеня використання інформації.
7. Запровадження громадського бюджету «бюджету участі» (громадського бюджету).
Громадський бюджет — інструмент залучення громадськості до бюджетного процесу, в рамках якого громадяни наділяються відповідальністю за розподіл, використання та контроль за використанням бюджетних коштів.
Механізми залучення громадськості, які зазначені Мінфіном у пунктах 1 – 6 (вище), рекомендовано використовувати на будь-якому етапі бюджетного процесу, а механізм, зазначений у п. 7 (тобто, цьому, який ми розглядаємо), — на етапі складання прогнозу та проєкту місцевого бюджету.
Для запровадження процесу участі громадськості у бюджетному процесі доцільно:
| 1 | визначити підрозділ/офіційного представника, відповідальний/відповідального за забезпечення участі громадськості у бюджетному процесі |
| 2 | визначити та повідомити громаді чіткі цілі прийняття громадського бюджету |
| 3 | окреслити обсяг та порядок yчacтi громадськості у бюджетному процесі |
| 4 | застосовувати найбільш адаптовані для різних гpyп учасників механізми участі |
| 5 | проаналізувати підсумки залучення громадськості до бюджетного процесу та інформувати громадськість про результати участі засобами зворотного зв’язку |
У процесі запровадження та реалізації механізмів залучення громадськості до участі у бюджетному процесі рекомендується уникати можливих ризиків, пов’язаних із захистом персональних даних, конфліктом інтересів, конфіденційністю тощо. Для упорядкування питання залучення громадськості до бюджетного процесу доцільно в Бюджетному регламенті проходження бюджетного процесу передбачити відповідні положення.
Версія Мінфіну: рекомендації щодо запровадження громадського бюджету
Громадський бюджет — інструмент прямої демократії, за допомогою якого кожен мешканець територіальної громади має змогу долучитись до бюджетного процесу, зрозуміти його принципи та вплинути на рішення щодо видаткової частини місцевого бюджету. Дія такого механізму полягає у розподілі частини місцевого бюджету мешканцями шляхом розробки i подання ними проєктів, спрямованих на підвищення комфортності проживання у місті та відкритого голосування за ці проєкти іншими мешканцями.
Під час запровадження громадського бюджету профільне міністерство рекомендує:
– визначити підрозділ / офіційного представника, відповідальний/відповідального за реалізацію та впровадження механізму громадського бюджету;
– створити робочу гpyпy, що здійснюватиме супровід та координацію заходів та учасників у процесі реалізації громадського бюджету.
3 метою визначення параметрів та основних вимог до формування громадського бюджету, забезпечення взаємодії ОМС i жителів у частині прийняття рішень стосовно розподілу частини місцевого бюджету, а також забезпечення відкритості та прозорості діяльності ОМС шляхом залучення громадськості до участі у бюджетному процесі рекомендується затверджувати Положення про громадський бюджет5.
5 Далі за текстом — Положення.
Положенням можуть визначатись:
| 1 | параметри громадського бюджету, зокрема: — календарний план реалізації ycix етапів бюджету участі; — напрями, за якими можуть подаватись проєкти; — максимальний термін реалізації проєкту; — мінімальну та максимальну вартість проєкту; — мінімально необхідну кількість голосів підтримки, які необхідно набрати проєкту для включення до переліку проєктів, з яких визначаються проєкти-переможці; — кількість проєктів, за які може проголосувати одна особа; — за необхідності — інші параметри |
| 2 | етика бюджету участі — визначаються правила поведінки учасників процесу формування бюджету участі на всіх його етапах, порядок розгляду комісією з питань бюджету участі скарг щодо ïx порушення та застосування заходів впливу до порушників |
| 3 | вікові обмеження для подання проєктів i голосування за них |
| 4 | порядок подання проєктів, зокрема: — стандартизована форма проєктів; — кількість голосів підтримки проєктів, які можуть взяти участь у голосуванні; — кількість проєктів, які може подати один автор; — формат подання (паперовий, електронний); — адреса подання тощо |
| 5 | порядок проведення експертизи проєктів щодо відповідності законодавству, встановленим вимогам, дотримання затверджених параметрів, наявності помилок тощо |
| 6 | порядок формування комісії з питань громадського бюджету, її складу, який затверджується рішенням/розпорядженням відповідного ОМС, повноважень, прав, порядку організації роботи та проведення засідань тощо |
| 7 | порядок голосування та встановлення підсумків голосування — визначається формат проведення голосування (на паперових носіях, онлайн-голосування тощо) та порядок дій під час голосування, форма бланку для голосування. Також може визначатись порядок подальшого опрацювання проєктів, які не стали переможцями. Встановлюється порядок формування та затвердження списку проєктів-переможців, механізм врегулювання спірних питань та порядок складання Комісією загального звіту за результатами голосування |
| 8 | порядок реалізації проєктів-переможців та процедура звітування про реалізацію проєктів-переможців — визначається порядок взаємодії головних розпорядників коштів, які забезпечують реалізацію проєктів-переможців, з авторами таких проєктів, порядок складання та подання звітності. Звіт має містити інформацію щодо рівня досягнення очікуваних результатів від реалізації проєкту |
| 9 | інші положення |
Якщо Положенням не визначено параметрів громадського бюджету (aбo окремих з них), вони можуть щорічно визначатись для застосування у відповідному році.
Основні етапи громадського бюджету:
| 1 | ініціювання громадського бюджету |
| 2 | розробка та затвердження ОМС Положення |
| 3 | інформаційно-промоційна кампанія, яка проводиться протягом усього процесу реалізації громадського бюджету, під час якої, зокрема, проводиться ознайомлення учасників з основними процедурами, етапами, особливостями, інформування про події (заходи) на ycix етапах формування громадського бюджету |
| 4 | підготовка та подання проєктів |
| 5 | експертиза та відбір проєктів |
| 6 | голосування за проєкти та визначення проєктів-переможців |
| 7 | реалізація проєктів-переможців |
| 8 | моніторинг реалізації проєктів-переможців |
| 9 | підготовка та публікація звітності щодо реалізації проєктів-переможців |
| 10 | оцінка успішності процесу громадського бюджету |
| Примітка. У процесі реалізації громадського бюджету рекомендується використовувати типові форми документів/бланків згідно з додатками 1 — 6 Методичних рекомендацій. | |
Закордонний досвід залучення громадськості до бюджетних процесів
Залучення громадян до бюджетних процесів має ґрунтуватись, у першу чергу, на різноманітних практиках інших країн, які успішно це роблять. Бюджетні процеси опосередковано або прямо торкаються життя кожного мешканця громади, якого необхідно долучити до цього процесу. Звичайно, ініціатива має починатись саме з органів місцевої влади.
Наприклад, Рада Європи виокремлює 4 рівні громадської участі, які утілюють різні методи залучення громадян до «бюджетного» життя:
| інформування | участь громадян формується через їх обізнаність щодо діяльності влади. Інформування владою громади у європейських країнах відносять до найнижчого рівня участі |
| консультації | участь громадян забезпечується шляхом проведення різноманітних консультацій з різними групами населення або їх представниками |
| діалог | участь здійснюється в інтерактивній формі шляхом постійного обміну інформацією, ініціювання, надання та врахування пропозицій |
| партнерство | участь шляхом виконання певних робіт, повноважень, співфінансування, спільної власності та спільної відповідальності. Це найвища форма участі |
Наразі для України найбільш прийнятними є громадські обговорення, інформування в доступній формі громадян про структуру місцевих бюджетів, формування в них навичок вміти читати бюджетну інформацію, яка розміщена у вільному доступі на офіційних сайтах місцевих рад.
ОМС, залучаючи громадськість до бюджетних процесів, мають розуміти різницю між прозорістю та відкритістю:
| Прозорість | Відкритість |
| є доступ до перегляду інформації, немає доступу до участі | є доступ до перегляду, є доступ до участі |
Також доцільно використовувати:
1) Воркшопи
Воркшоп — один із форматів професійного навчання. Це так званий інтенсивний навчальний захід, на якому учасники навчаються перш за все завдяки власній активній роботі. Як правило, навчання у форматі воркшопу проходить таким чином: лектор чи тренер розбиває учасників на певні групи. Кожній групі видають певне завдання (зробити аналіз, виділити основні положення, сильні чи слабкі сторони, знайти шляхи вирішення проблеми з огляду на чинні вимоги законодавства тощо).
Після того, як кожна з груп виконала завдання у відведений час, вона обирає доповідача, аби він виступив перед усією аудиторією, а решта учасників ставили йому запитання. Тобто навчання проходить так, що ведучий не передає знання або не транслює їх перед аудиторією, жорстко керуючи процесом навчання. Формат навчання зводиться до активності самих учасників, які власноруч мають здобувати знання, ділитись ними, освоювати та засвоювати їх.
Активність учасника може виливатись у:
| 1 | постановці цілей навчання |
| 2 | виборі форм і методів навчання |
| 3 | створенні знань, які можуть обговорюватись |
| 4 | випробуванні нових способів поведінки, здобутті досвіду та його застосуванні на практиці |
2) Стратегічні сесії
Світова практика показує, що більшість компаній говорять про стратегічну сесію як про найбільш ефективний інструмент визначення стратегічних цілей бізнесу і розробки плану тактичних дій для реалізації поставлених цілей. Але ОМС можуть використовувати цей інструмент для налагодження зв’язків з громадськістю щодо залучення їх до бюджетних процесів.
Основна відмінність стратегічної сесії від наради полягає в тому, що треба концентруватись не на внутрішніх проблемах, а на зовнішніх можливостях. Під час проведення сесії необхідно звернути думки громади на те, куди вона може рухатись, а не розглядати місце, де вона знаходиться наразі. Варто не шукати винуватих і думати про технічні проблеми, які безперечно будуть виникати під час обговорення, а побачити і знайти спосіб трансформації розвитку та фінансування громади, аби приносити найбільшу цінність кожному мешканцю.
Без наступних елементів стратегічна сесія не є можливою:
| Чітке розуміння точки «0» (можливостей місцевого бюджету, джерел його формування) | Описує стан місцевого бюджету в умовах відсутності змін та відповідає на запитання: Що потрібно знати, щоб визначити цю точку? Які насправді джерела наповнення місцевого бюджету існують та можуть бути (обговорення із громадою)? Яке фінансове становище громади в цілому з огляду на місцевий ресурс у порівнянні із комфортним проживанням в ній? Яка динаміка розвитку за останні роки? Яка ефективність бізнес-процесів та чи є вони на території громади взагалі? Що відбувається із громадською культурою? На жаль, у більшості випадків ані місцева влада, ані громада не можуть чесно відповісти навіть самі собі на ці запитання. Перебуваючи всередині будь-якої структури, треба вміти подивитись на неї з різних боків |
| Аналітика | Збір аналітичних даних, які відповідають на такі запитання: Що відбувається з місцевим бюджетом в останні кілька років? Яка у нього динаміка зростання? Аби ваша стратегічна сесія була предметною, вам необхідно знати, куди рухається місцевий бюджет у порівнянні з можливостями та видатками, які існують, а також які у нього перспективи з огляду на демографію, бізнес-тенденції, потреби громади. Ви повинні окреслити його теперішній обсяг та перспективи зростання у майбутньому при виконанні певних умов, глобальних та локальних змін та вміти донести їх суть до громади. Чи знає та хоче, власне, громада вийти за рамки своєї зони комфорту? Що для цього вона може зробити? Що вона вже зробила? Чи вміє громада комунікувати із місцевою владою? Якими інструментами вона це робить? Якими інструментами не користується? Чому? |
| Бенчмаркінг (безупинний систематичний пошук і впровадження найкращих практик, що приведуть до досконалішої форми) | Часто громада порівнює свою якість життя із якістю життя в інших громадах, але не задається питаннями, що зроблено в інших громадах та як до цього вони прийшли (які ресурси були витрачені). Підготуйте перелік успішних громад, які разом із місцевою владою долучались до управління бюджетними процесами і які отримали позитивний досвід. Чи є у мешканців на примітці громади, на яких вони хочуть рівнятись? Чи є щось, що ви могли б застосувати у себе? Рівняйтеся на кращих, проаналізуйте їх діяльність. І подумайте, яку ідею можна втілити. Іноді не варто винаходити велосипед, достатньо навчитись на ньому їздити |
У цілому стратегічна сесія дозволяє дати відповіді на три ключові запитання:
1) що будемо робити?
2) чого не будемо робити?
3) в чому синергія?
Фактично стратегічна сесія допомагає вирішити ситуацію, за якої місцева влада чекає, коли громада напише хоча б якийсь план та свої цілі щодо її майбутнього. А та, у свою чергу, чекає плану від місцевої влади. І стратегія руху так і не з’являється. Але важливо пам’ятати, що стратегічна сесія — це інструмент, який можна використовувати для різних цілей. Тому перед такою сесією дуже важливо поставити певну ціль. Залежно від поставлених цілей обирають не лише вид, але й кількість подібних сесій місцевої влади та громади.
«Розумна Взаємодія»
Ще однiєю можливістю, яка доступна всім ОМС і яку вони можуть використати для залучення громадськості до бюджетних процесів, може стати участь у програмі «Розумна Взаємодія». Йдеться про зміну ставлення людей до своєї громади.
Як виникла ідея програми «Розумна Взаємодія»?
Міжнародна організація ISOC (Internet Society organization) обрала запропонований концепт українських волонтерів як одну з найкращих ініціатив у світі для розвитку громад за допомоги Інтернет. ISOC, а потім GFCF та DCSGP надали підтримку для створення різних модулей ІТ-прототипу; модуль «Beacon» (маячок) отримав Відзнаку на Міжнародному ТекФорумі в Ризі (організований за підтримки US Department of State, 2016).
В грудні 2016 підходи та прототип «Розумної Взаємодії» були презентовані Вадимом Георгієнком, ключовим експертом з РВ, учасникам Глобального Саміту в Південній Африці на запрошення організаторів з Глобального фонду GFCF, як шлях до ShiftThePower (слоган Саміту в сенсі посилення ролі громадян).
Британська Рада (БР) в Україні зацікавилась інноваційним рішенням та розпочала його пілотування в неприбутковому секторі в межах програми «Активні Громадяни» разом із 60+ громадських організацій з різних регіонів України з квітня 2017 року (переглянути відгук менеджера програми БР).
Після успішного пілотування КМУ в травні 2018 року включив дистанційне навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування за програмою онлайн-курсу з міжсекторальної співпраці «Розумна Взаємодія» (створена ГО «Молодіжна корпорація» до Урядового плану дій щодо реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016 – 2020 роки.
В жовтні 2018 року НАДС рекомендував всім ЦППК/РІДУ НАДУ України (система підвищення кваліфікації держслужбовців та посадових осіб) проводити навчання за програмою «Розумна Взаємодія».
В листопаді 2018 року 64 ОТГ/ОМС із 21 областей України (біля 1 мільйону загальної кількості мешканців) надіслали офіційні листи зацікавленості у пілотному впровадженні РВ в своїх громадах. Так і почала працювати програма «Розумна Взаємодія».
Увага! «Розумна Взаємодія» може бути корисною для вирішення великого діапазону різноманітних завдань, з якими стикаються місцеві громади. Це, зокрема:
| 1 | створення місцевих бюджетів громад, цільових програм та планів/програм соціально-економічного розвитку |
| 2 | покращення громадського бюджету (бюджету участі) |
| 3 | розвиток місцевого туризму та промислів, спільне проєктування та інвестування рішень з бюджетів різних рівнів |
| 4 | разом з міжнародними донорами та інвесторами, створення окремих сервісів, як то взаємодія переробників сміття із мешканцями/постачальниками, рятування життя/здоров’я людей в надзвичайних умовах тощо |
| 5 | розвиток «молодіжних банків» та фондів громад |
| 6 | інші завдання, які прагнуть вирішувати в громадах на підставах переваг «Розумна Взаємодія» |
Ознайомитись детально з програмою «Розумна Взаємодія» можна тут:
| 1 | |
| 2 |
