М. Гончаренко, доцент кафедри економічної теорії та фінансів Харківського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України, кандидат наук з державного управління, доцент
2 квітня 2020 року набув чинності Закон України від 30.03.2020 № 540-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-2019)»1. Зміни було внесено до 8 кодексів України (у тому числі до Податкового кодексу України2) та 27 законів України.
1 Далі за текстом — Закон № 540.
2 Далі за текстом — ПК.
Закону № 540 передував Закон України від 17.03.2020 № 533-IX «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»3.
3 Далі за текстом — Закон № 533.
13 квітня 2020 року на позачерговому пленарному засіданні Верховної Ради України було прийнято Закон України № 3279-д «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»4, основною метою якого було створення фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками та приведення показників державного кошторису у відповідність до змін прогнозних макроекономічних показників.
4 Далі за текстом — Закон № 3279-д.
Далі проаналізуємо основні зміни до бюджетного та податкового законодавства в період карантину, визначимо спричинені ними загрози для місцевих бюджетів, а також окреслимо можливі заходи з боку ОМС щодо мінімізації ризиків втрат доходів та розбалансування бюджетів.
Розглянемо основні зміни у розрізі окремих видів надходжень та інші зміни, які прямо або опосередковано стосуються місцевих бюджетів, а також їх вплив на фінансову спроможність місцевого самоврядування.
Податок на майно в частині плати за землю та податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки
Основні зміни, які прямо вплинули на доходну частину місцевих бюджетів, стосувалися податку на майно, зокрема двох його складових — плати за землю та податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.
З 18 березня набули чинності зміни до ПК, внесені Законом № 533, якими було встановлено, що з 1 березня по 30 квітня 2020 року:
— не нараховується та не сплачується плата за землю (земельний податок та орендна плата за земельні ділянки державної та комунальної власності) за земельні ділянки, що використовуються в господарській діяльності;
— об’єкти нежитлової нерухомості, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, не є об’єктом оподаткування податком на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.
Однак, вже 2 квітня набув чинності Закон № 540, яким були внесені зміни до Закону № 533, і «податкові канікули» були скорочені до одного місяця — березня. Встановлено, що з 1 квітня плата за землю, що перебуває у власності чи користуванні фізичних та юридичних осіб та використовується у господарській діяльності, сплачується на загальних підставах, а податок на нежитлову нерухомість з 1 квітня сплачується до місцевих бюджетів повною мірою.
Важливим моментом, на який слід звернути увагу, є те, що плата за землю за березень може не сплачуватися, тільки якщо земельні ділянки використовуються у господарській діяльності. Разом з тим, звільнення не поширюється на фізичних осіб, які не є суб’єктами підприємницької діяльності і не використовують землю для отримання доходу. Також важливо підкреслити, що подання уточнюючої декларації є правом, але не обов’язком платників податків.
Для того, щоб скористатися пільгою, юридичні особи повинні були до 30 квітня подати до органів податкової служби за місцем реєстрації уточнюючу податкову декларацію. Те ж саме повинні були зробити і приватні підприємці, у яких право на земельну ділянку оформлено на них як на суб’єктів підприємницької діяльності. Адже в частині нарахування та сплати земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності такі фізичні особи прирівняні у правовому статусі до юридичних осіб — суб’єктів підприємницької діяльності.
Якщо платники плати за землю вже скористалися положеннями Закону № 533 та подали до податкового органу уточнюючу декларацію про зміну податкового зобов’язання, вони обов’язково мають подати нову уточнюючу декларацію з плати за землю не пізніше 30 квітня 2020 року. При цьому пеня та штрафні санкції органами податкової служби не застосовуватимуться.
Слід пам’ятати, що строк сплати плати за землю за період із 1 по 30 квітня 2020 року відтерміновано до 30 червня 2020 року, тому місцевим радам треба взяти до уваги, що плата за квітень може надійти не у травні, а в червні.
Можливість застосування «податкових канікул» по податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, законодавчо передбачена лише в частині об’єктів нежитлової нерухомості, а податок за об’єкти житлової нерухомості (квартири, будинки) сплачується без змін.
Зменшення податкових зобов’язань з податку на нерухоме майно (крім фізичних осіб) за березень поточного року здійснюватиметься виключно шляхом надання платниками податків уточнюючих податкових декларацій до податкової декларації за 2020 рік. В уточнюючих податкових деклараціях платники податків мають право зменшити суму податкових зобов’язань за I квартал 2020 року (березень 2020 року є третім місяцем кварталу) на суму, пропорційну одному місяцю кварталу.
Тим суб’єктам господарської діяльності, хто вже скористався правом подачі уточнюючої декларації, необхідно було до 30 квітня 2020 року подати нову уточнюючу декларацію з метою коригування суми обчисленого податку.
Фізичним особам для проведення перерахунку не потрібно звертатися до органів податкової служби — перерахунок зобов’язань буде проведено в наступному році, відповідно до норм ПК фізособи сплачуватимуть податок за 2020 рік, зменшений на обсяг березня, — у 2021 році.
Отже, втрати від впроваджених «податкових канікул» ОМС відчули вже у квітні. Максимальний обсяг втрат у 2020 році, спричинених змінами до законодавства, по платі за землю та податку на нерухомість може сягнути обсягу податкових зобов’язань за березень за умови, якщо усі платники податків подадуть уточнюючі податкові декларації.
Єдиний податок
Зміни, впроваджені Законом № 540, торкнулися обов’язкових елементів та механізму встановлення єдиного податку.
Йдеться про те, що ОМС у 2020 році надано право вносити зміни до прийнятих рішень про встановлення місцевих податків та зборів щодо перегляду ставок єдиного податку в частині їх зменшення. При цьому вимоги законодавства про регуляторну політику до такого зменшення ставок єдиного податку не застосовуються. Нагадаємо, що ОМС можуть встановлювати ставки єдиного податку для суб’єктів господарювання, які обрали спрощену систему оподаткування та належать до першої чи другої груп платників. Це фізичні особи — підприємці, які здійснюють торгівлю на відведених територіях (наприклад, сільськогосподарських ринках) або надають послуги в сфері побутового обслуговування чи громадського харчування.
На сьогодні максимальний розмір єдиного податку на місяць складає:
| 1 група | 210,20 грн (10 % від прожиткового мінімуму, встановленого на 1 січня податкового року) |
| 2 група | 944,60 грн (20 % від мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня податкового року) |
Місцеві ради отримують можливість зменшити зараз ставки єдиного податку 1-2 груп — вони наберуть чинності з дати їхнього прийняття.
Увага! Норма щодо перегляду ставок єдиного податку не є обов’язковою до застосування та дає право ОМС самостійно вирішити, чи потрібно зменшувати ставки єдиного податку та для яких видів діяльності.
Місцеві ради мають пам’ятати, що при ухваленні такого рішення зменшені ставки єдиного податку будуть діяти не лише на період карантину, а до кінця 2020 року і не підлягають відновленню. З огляду на це ОМС мали б оцінити потенційні наслідки таких рішень з точки зору можливих втрат для бюджету. З іншого боку — необхідно брати до уваги й інтереси місцевих підприємців в частині мінімізації для них негативних наслідків обмежувальних заходів.
Зверніть увагу: з квітня 2020 збільшено граничний обсяг доходів, який дозволяє застосовувати спрощену систему оподаткування:
— для першої групи — із 300 тис. грн до 1 млн грн;
— для другої групи — із 1,5 млн грн до 5 млн грн;
— для третьої групи — із 5 млн грн до 7 млн грн.
Результатом цього може стати перехід підприємців з вищої групи у нижчу. Оскільки ставки єдиного податку для першої групи набагато нижче, ніж для другої, перереєстрація підприємця призведе до зниження надходжень до місцевого бюджету. Разом з тим, таку можливість не можна трактувати однозначно негативно, оскільки зазначена норма в майбутньому може мати непрямий позитивний вплив на місцевий бюджет через створення більш сприятливого бізнес-клімату, зменшення навантаження на суб’єктів господарювання та збільшення їх кількості на спрощеній системі оподаткування.
Оскільки бізнес опинився зараз у скрутних умовах, підприємець може скористатися своїм правом на відпустку (п. 295.5 ПК) і отримати можливість за один місяць не сплачувати єдиний податок. Така можливість дозволить ФОП 1-2 груп зекономити, але для місцевого бюджету спричинить недонадходження єдиного податку.
Якщо втрати доходів від недонадходження плати за землю та податку на нерухомість можна спрогнозувати з досить високою ймовірністю, то втрати єдиного податку, зміни щодо якого внесені Законом № 540, передбачити набагато складніше.
Податок на доходи фізичних осіб
Законодавчі акти, які є предметом даного аналізу, не встановлюють норм, які прямо впливають на надходження ПДФО до місцевих бюджетів. Втім, є низка об’єктивних причин, які найближчим часом спричинять зниження обсягів цього виду доходів. Так, під час карантину економічна активність суб’єктів господарювання значно знизилась. З об’єктивних причин підприємства та організації зменшують виплату заробітної плати своїм працівникам внаслідок простою, переведення працівників на неповний робочий день, надання відпусток за власний рахунок тощо. У свою чергу, зменшення обсягу виплаченої заробітної плати призводить до зменшення надходжень ПДФО до бюджетів.
Негативні прогнози підтверджуються тим, що, згідно із Законом № 3279-д, обсяг планових надходжень ПДФО до Державного бюджету скорочено на 18,5 млрд грн з 129,4 до 110,8 млрд грн., а це складає 14,3 %. Приблизно в аналогічних розмірах можуть знизитися надходження ПДФО до місцевих бюджетів.
Інші надходження до місцевих бюджетів
Зниження у державному бюджеті планових показників надходжень акцизного податку на тютюн та тютюнові вироби на 17,4 %, акцизного податку на електричну енергію — на 40,4 %, ПДВ з вироблених в Україні товарів — на 22,1 %, ПДВ із ввезених товарів — на 13,1 % може свідчити про прогнозоване скорочення ділової активності суб’єктів господарської діяльності, що може позначитися на рівні зайнятості населення, а отже, як результат, на доходах місцевих бюджетів.
ОМС слід звернути увагу на зниження у державному бюджеті планових надходжень рентної плати за видобування газу на 20,5 млрд грн (53,7 %): з 38,1 до 17,6 млрд грн. Ця тенденція може негативно відобразитися на бюджетах громад, які отримують надходження від даного рентного платежу.
Міжбюджетні трансферти до місцевих бюджетів
Що стосується змін видатків державного бюджету, то слід звернути увагу на зміни в обсягах міжбюджетних трансфертів до місцевих бюджетів відповідно до Закону № 3279-д.
Субвенції, по яких головним розпорядником коштів є Міністерство освіти і науки України, зменшено на загальну суму 3,1 млрд грн, у тому числі субвенції місцевим бюджетам:
| субвенція на створення навчально-практичних центрів професійно-технічної освіти | -159 млн грн (-61,4 %) |
| субвенція на забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти «Нова українська школа» | -360 млн грн (-25,4 %) |
| субвенція на реалізацію програми «Спроможна школа для кращих результатів» | -1 млрд грн (-28,6 %) |
| субвенція на покращення соціального захисту педагогічних працівників (виплати молодим вчителям) | -1550 млн грн (-41,3 %) |
Отже, ОМС мають взяти до уваги, що бюджетні програми у сфері освіти, джерелом фінансування яких були цільові субвенції, будуть скорочені.
Також було зменшено субвенції/фінансування для місцевих бюджетів, по яких головним розпорядником коштів є Міністерство розвитку громад та територій України, на загальну суму 6,6 млрд грн, у тому числі:
| Державний фонд регіонального розвитку | -2,6 млрд грн (-34,7 %) |
| субвенція на соціально-економічний розвиток | -0,3 млрд грн (-15,0 %) |
| субвенція на фінансування інфраструктури ОТГ | -2,1 млрд грн (-100,0 %) |
| функціонування фонду енергоефективності | -1,6 млрд грн (-100,0 %) |
Слід звернути увагу, що розширилися напрямки цільового використання субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій, яка у 2020 році може використовуватися на заходи, спрямовані на запобігання виникненню, поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемії COVID-19.
Отже, треба розуміти, що у 2020 році можливості ОМС здійснювати інфраструктурні проєкти будуть значно обмежені. Особливо це торкнеться ОТГ, для яких субвенція на розвиток інфраструктури була своєрідним бонусом.
На жаль, питання переведення на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом ОТГ, у яких у 2019 році відбулися перші вибори, залишиться до кінця 2020 року без вирішення, оскільки норма, яка зобов’язувала КМУ розглянути це питання, вилучена.
Негативний вплив на фінансову спроможність місцевих бюджетів має той факт, що у 2020 році не передбачений трансферт із Державного бюджету для відшкодування втрат доходів місцевими бюджетами, спричинених звільненням платників від податків на землю та нерухомість у березні 2020 року. Вирішення питання компенсації зазначених втрат, у разі якщо платники податків скористаються встановленими перевагами, повністю перекладено на ОМС, і вони повинні самостійно знайти вихід із ситуації, що склалася.
Зміни до Бюджетного кодексу
Законом № 3279-д тимчасово, до 1 січня 2021 року, призупинено дію окремих статей Бюджетного кодексу України5. Зокрема:
5 Далі за текстом — БК.
| 1 | надано право збільшувати видатки: на оплату праці працівників бюджетних установ за рахунок зменшення інших видатків; на видатки за бюджетними програмами, пов’язаними з функціонуванням ОМС, за рахунок зменшення видатків за іншими бюджетними програмами без внесення змін до рішень про місцевий бюджет (ч. 10 та 11 ст. 23 БК зупинені) |
| 2 | призупинена норма щодо захищених статей видатків загального фонду (ч. 1 ст. 55 БК), до яких належать видатки на оплату праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, оплату комунальних послуг та енергоносіїв, соціальне забезпечення; поточні трансферти місцевим бюджетам та інші. Тобто надано право змінювати (скорочувати) захищені статті видатків при скороченні затверджених бюджетних призначень |
| 3 | призупинена дія ч. 1 ст. 75 та ст. 751 БК, що стосується організаційних засад складання прогнозів місцевих бюджетів, а також складання та схвалення прогнозу місцевого бюджету. Таким чином, середньострокове бюджетне планування на рівні місцевих бюджетів у 2020 році здійснюватися не буде і проєкт бюджету на 2021 рік складатиметься за старим алгоритмом |
Однак, слід звернути увагу, що дія п. 4 ст. 77 БК не призупинена, тобто місцеві ради у своїх бюджетах зобов’язані у першочерговому порядку врахувати потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ та на проведення розрахунків за всіма видами енергоносіїв, які споживаються бюджетними установами.
Шляхи пом’якшення загроз місцевим бюджетам в період карантину
З метою недопущення розбалансування місцевих бюджетів під час карантину ОМС пропонується вжити таких заходів:
| 1 | Акцентувати увагу на підвищенні раціональності, ефективності та цільового характеру використання бюджетних коштів по усіх напрямках видатків бюджетних установ та закладів, програм та заходів, що фінансуються з бюджету громади |
| 2 | Безумовно дотримуватися вимог БК про першочерговість спрямування коштів на фінансування захищених статей видатків, зокрема, видатків на оплату праці з нарахуваннями та на розрахунки за спожиті енергоносії |
| 3 | Забезпечувати повноту та своєчасність нарахування та виплати заробітної плати відповідно до законодавчо встановлених умов оплати праці, виходячи, в першу чергу, із забезпечення обов‘язкових складових заробітної плати |
| 4 | Не допускати встановлення надбавок, доплат необов‘язкового характеру та премій в умовах наявної незабезпеченої потреби в коштах на оплату праці з нарахуваннями по обов‘язкових складових заробітної плати |
| 5 | Вжити заходів щодо упорядкування та оптимізації мережі, штатів та контингентів бюджетних закладів, що фінансуються з бюджету громади, та інших заходів, спрямованих на підвищення ефективності використання бюджетних коштів та надання медичних, освітніх, соціальних, культурних та інших послуг закладами соціально-культурної сфери |
| 6 | Не допускати збільшення штатної чисельності працівників установ та закладів, призупинити заповнення вакантних посад без нагальної необхідності |
| 7 | Вишукати можливості скорочення у 2020 році обсягів споживання усіх видів енергоносіїв бюджетними установами та закладами, що фінансуються з бюджету громади |
| 8 | Обмежити використання бюджетних коштів для проведення заходів з відзначення свят, пам‘ятних та історичних дат, інших заходів та подій (крім найбільш знакових заходів загальнодержавного значення) |
| 9 | Призупинити придбання обладнання, устаткування та автотранспорту (крім спеціалізованого та нагально необхідного), проведення поточних та капітальних ремонтів, реконструкцій, інших непершочергових поточних та капітальних видатків (за винятком тих, які є вкрай необхідними, та пов‘язані з попередженням, ліквідацією та усуненням подій надзвичайного характеру та непередбачуваних наслідків, аварійності тощо) |
| 10 | Забезпечити погашення та не допускати нарощування наявної кредиторської та дебіторської заборгованості установ та закладів, що фінансуються із бюджету |
| 11 | Забезпечити максимальну прозорість, неупередженість та об‘єктивність проведення тендерних закупівель та пріоритетність закупівель товарів, робіт і послуг вищої якості за нижчими цінами, максимальну орієнтацію на вітчизняних товаровиробників (надавачів послуг) |
| 12 | Донести до депутатів місцевих рад інформацію про необхідність припинення ініціювання питань про виділення коштів на непершочергові поточні та капітальні видатки за рахунок коштів загального фонду бюджету громади |
| 13 | Розробити пропозиції щодо внесення змін до помісячного розпису в частині перенесення зекономлених та непершочергових бюджетних призначень на II півріччя 2020 року |
В умовах розповсюдження коронавірусної хвороби ОМС стикаються з фінансовими викликами, які мають протилежно спрямований характер. У зв’язку із погіршенням макроекономічних показників, зниженням економічної активності суб’єктів господарювання, зменшенням обсягів цільових трансфертів з державного бюджету та змінами податкового законодавства, спрямованими на підтримку бізнесу, зменшуються шанси виконання планових показників доходів. Водночас суттєво зростає навантаження на видаткову частину місцевих бюджетів, оскільки ОМС потребують додаткових коштів на вжиття профілактичних та протиепідемічних заходів, а також фінансову підтримку закладів охорони здоров’я у період карантину.
З огляду на це, дуже важливим є недопущення розбалансування місцевих бюджетів шляхом виваженого бюджетного планування, максимально точного прогнозування втрат доходів та вжиття заходів щодо недопущення фінансування непершочергових видатків, а також жорсткої економії бюджетних коштів. Тільки комплексний та системний підхід до управління бюджетними коштами дозволить місцевому самоврядуванню подолати критичний період з найменшими втратами та забезпечити збереження здоров’я населення громад.
