1 Далі за текстом — Порядок № 474.
Об’єкти відбування робіт
Почнемо з того, що п. 11.2 Порядку № 474 визначено: виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється шляхом залучення порушників до суспільно корисної праці, вид якої та перелік об’єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, визначаються відповідним ОМС.
Пунктом 13.2 Порядку № 474 передбачено, що відбування адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється на об’єкті у межах адміністративно-територіальної одиниці відповідно до місця проживання порушника.
Як бачимо, які це об’єкти та яким чином ОМС має їх визначити, не маючи в адміністративній підпорядкованості, за виключенням об’єктів комунальної форми власності, є незрозумілим.
Зазначення в пунктах 13.16, 14.1 Порядку № 474 про те, що:
— відбуття порушником суспільно корисних робіт оформлюється власником підприємства, куди направляється останній уповноваженим органом з питань пробації, шляхом видання наказу або розпорядження про початок відбування порушником суспільно корисних робіт;
— на власника підприємства за місцем відбування порушником суспільно корисних робіт покладаються відповідні обов’язки, зокрема щодо погодження з уповноваженим органом з питань пробації переліку об’єктів, на яких порушники відбувають суспільно корисні роботи, та видів робіт, що можуть ними виконуватись,
дає можливість припустити, що до об’єктів, на яких порушники мають відбувати суспільно корисні роботи, належать підприємства, причому будь-якої форми власності.
Пункт 12.1 Порядку № 474 містить положення про те, що при виконанні постанов суду про накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт на уповноважений орган з питань пробації покладається, зокрема, погодження з власниками підприємств переліку об’єктів, на яких порушники відбувають суспільно корисні роботи, та видів таких робіт.
Щороку на початку року уповноважений орган з питань пробації надсилає запити (форма наведена у додатку 1 до Порядку № 474) до ОМС та власникам підприємств щодо погодження переліку об`єктів, на яких порушники відбуватимуть суспільно корисні роботи, та видів таких робіт.
Жодних чітких та конкретних вказівок про те, за чий саме рахунок має здійснюватись фінансування організації суспільно корисних робіт, Порядок № 474 не містить. А отже, однозначно стверджувати про те, що ОМС зобов’язані фінансувати за рахунок коштів місцевого бюджету організацію таких робіт, окрім випадків, коли порушник відбуває стягнення на комунальному підприємстві або в самій місцевій раді, не можна.
На практиці
У реальному житті все частіше виникають ситуації, коли ОМС не мають можливості визначити об’єктом для відбування суспільно корисних робіт комунальне підприємство або саму раду внаслідок браку коштів у місцевому бюджеті та, як наслідок, — відмовляють у прийнятті порушників на відпрацювання суспільно корисних робіт, не погоджують перелік об`єктів для відбування суспільно корисних робіт та не визначають види суспільно корисних робіт.
Користуючись неоднозначністю та прогалинами законодавства, вважаючи, що невиконання ОМС вимог законодавства:
— може призвести до порушення інтересів держави в частині забезпечення захисту прав неповнолітніх на належне утримання та життя;
— унеможливлює виконання постанов суду щодо накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт,
органи прокуратури звертаються до суду із позовами про:
— визнання протиправною бездіяльності ОМС щодо непогодження переліку об’єктів, на яких порушники відбуватимуть суспільно корисні роботи, та видів таких робіт;
— зобов`язання ОМС вчинити дії, спрямовані на погодження переліку об`єктів, на яких порушники відбуватимуть суспільно корисні роботи, та видів таких робіт.
Аналізуючи судову практику з цього питання, одразу ж зауважимо, що вона є неоднозначною.
Так, рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 03.02.2020 у справі № 620/90/20 було відмовлено в задоволенні позову першого заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області про визнання бездіяльності ОМС протиправною та зобов`язання вчинити дії, спрямовані на погодження переліку об`єктів, на яких порушники відбуватимуть суспільно корисні роботи.
При цьому судом встановлено, що рішенням виконавчого комітету селищної ради затверджено Переліки визначення видів суспільно корисних та громадських робіт для порушників, на яких судом накладено адміністративне стягнення.
Водночас селищною радою не вирішено питання про внесення змін до бюджету в частині фінансування оплати праці за виконання суспільно корисних робіт, а отже, в затвердженому бюджеті на 2019 рік не передбачено видатків на фінансування суспільно корисних робіт.
Суд дійшов висновку про відсутність протиправної бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах, з огляду на наступне.
Пунктом «а» ч. 1 ст. 38 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2 передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, адвокатури і Державної кримінально-виконавчої служби України.
Утім, відповідно до ч. 13 ст. 46 Закону № 280 пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Згідно з ч. 2 ст. 59 Закону № 280 рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Набрання чинності Законом України від 07.12.2017 р. № 2234-VІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення захисту права дитини на належне утримання шляхом вдосконалення порядку примусового стягнення заборгованості зі сплати аліментів»3, яким запроваджено новий вид адміністративного стягнення — суспільно корисні роботи, вимагає внесення змін до інших нормативно-правових актів, які повинні опосередковувати виконання вимог цього Закону. Наразі такі зміни не внесені, механізм його реалізації, що стосується фінансування таких робіт, відсутній.
2 Далі за текстом — Закон № 280.
3 Далі за текстом — Закон № 2234.
У той же час у більшості випадків суди ухвалюють рішення на користь органів прокуратури.
Так, рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 у справі № 520/3559/19 задоволено адміністративний позов заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах Державної установи «Центр пробації» до Шевченківської селищної ради Шевченківського району Харківської області про визнання протиправною бездіяльності в частині залишення без розгляду питання щодо визначення та погодження переліку об`єктів, на яких притягнуті до адміністративної відповідальності особи виконуватимуть суспільно корисні роботи у 2019 році, та видів таких робіт.
При цьому суд керувався наступним.
ОМС самостійно визначає вид робіт та перелік об`єктів, на яких порушники відбуватимуть суспільно корисні роботи, в межах повноважень, наданих Законом № 280.
КпАП говорить про те, що рада «визначає», й не говорить про те, що ОМС може визначити, а може й не визначити.
Термін «суспільно корисні роботи» вже говорить про те, що ці роботи є корисними для суспільства, вони несуть допомогу громаді у сфері благоустрою, прибирання населених пунктів, парків, скверів тощо.
Чинним законодавством не встановлені види робіт, які можна віднести до суспільно корисних, але визначено, що їх вид встановлює ОМС.
Отже, вони можуть визначатись за аналогією із громадськими роботами.
Останні відповідно до ст. 31 Закону України від 05.07.2012 № 5067-VI «Про зайнятість населення»4 є видом суспільно корисних оплачуваних робіт в інтересах територіальної громади, які організовуються для додаткового стимулювання мотивації до праці, матеріальної підтримки безробітних та інших категорій осіб і виконуються ними на добровільних засадах, їх види визначаються виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад, зокрема за таким критерієм — вони мають економічну, соціальну та екологічну користь для регіону.
4 Далі за текстом — Закон № 5067.
Це ж саме стосується переліку об`єктів, на яких порушники будуть відбувати адміністративне стягнення.
ОМС самостійно має їх визначити, але в межах своїх повноважень.
Проте у порушення вимог ст. 3251 Кодексу України про адміністративні правопорушення5 селищною радою перелік об`єктів для відбування адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт та види суспільно корисних робіт не визначено, що унеможливлює виконання постанов суду щодо накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт, що є грубим порушенням вимог ст. 1291 Конституції України.
5 Далі за текстом — КпАП.
Із висновком суду про визначення ОМС суспільно корисних робіт за аналогією з громадськими роботами, передбаченими Законом № 5067, погодитись не можна.
Адже громадські роботи є видом робіт тимчасового характеру, до яких на добровільних засадах залучаються зареєстровані безробітні; особи, які перебувають на обліку в територіальних органах Державної служби зайнятості у районах, містах, районах у містах як такі, що шукають роботу; працівники, які втратили частину заробітної плати внаслідок вимушеного скорочення до 50 відсотків передбаченої законодавством тривалості робочого часу у зв’язку із зупиненням (скороченням) виробництва продукції.
У той час суспільно корисні роботи є одним із видів адміністративних стягнень, які призначаються постановою суду за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 1831 КпАП, полягають у виконанні особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, оплачуваних робіт, вид яких та перелік об’єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, визначає відповідний ОМС.
Порядок організації та виконання громадських робіт як виду добровільних тимчасових робіт чітко регламентований Законом України від 05.07.2012 № 5067-VI «Про зайнятість населення», Порядком організації громадських та інших робіт тимчасового характеру, затвердженим постановою КМУ від 20.03.2013 № 175.
Так, громадські роботи організовуються місцевими державними адміністраціями, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад за участю територіальних органів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, на договірних засадах.
Види громадських робіт визначаються місцевими державними адміністраціями, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад за такими критеріями: мають тимчасовий характер і для їх організації не можуть бути використані постійні робочі місця та вакансії; можуть виконуватись на умовах неповного робочого дня; мають економічну, соціальну та екологічну користь для регіону; надають можливість тимчасового працевлаштування безробітних на роботи, що не потребують додаткової спеціальної, освітньої та кваліфікаційної підготовки.
Фінансування організації громадських робіт здійснюється за рахунок коштів місцевих бюджетів, роботодавців та інших не заборонених законодавством джерел.
Громадські роботи виконуються виключно на створених для цього тимчасових робочих місцях. Роботодавці подають територіальним органам інформацію про потребу в робочій силі для укомплектування тимчасових робочих місць, відповідно до якої територіальні органи здійснюють направлення осіб.
З особами, які беруть участь у громадських та інших роботах тимчасового характеру, роботодавці укладають в письмовій формі строкові трудові договори на строк, що сумарно протягом року не може перевищувати 180 календарних днів.
Про участь осіб у таких роботах роботодавці вносять записи до трудових книжок відповідно до законодавства про працю.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 у справі № 520/5706/19 було залишено без змін рішення Харківського окружного адміністративного суду, яким визнано:
— протиправною бездіяльність Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області щодо непогодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт на території ради із Куп`янським міськрайонним відділом філії державної установи «Центр пробації» в Харківській області;
— зобов`язано Пристінську сільську раду Куп`янського району Харківської області розглянути питання про вжиття заходів для погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт із Куп`янським міськрайонним відділом філії державної установи «Центр пробації» в Харківській області.
Суд дійшов висновку про те, що сільська рада допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, з огляду на наступне.
Статтею 3251 КпАП визначено, що постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт надсилається на виконання центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, не пізніше дня, наступного за днем набрання постановою законної сили.
Виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється шляхом залучення порушників до суспільно корисної праці, вид якої визначається відповідним ОМС.
За виконання суспільно корисних робіт порушнику нараховується плата за виконану ним роботу. Оплата праці здійснюється погодинно за фактично відпрацьований час у розмірі не меншому, ніж встановлений законом мінімальний розмір оплати праці.
Згідно з п. 11.5 Порядку № 474 щороку на початку року уповноважений орган з питань пробації надсилає запити до ОМС та власникам підприємств щодо погодження переліку об`єктів, на яких порушники відбуватимуть суспільно корисні роботи, та видів таких робіт.
Відповідно до ч. 1 ст. 311 КпАП суспільно корисні роботи полягають у виконанні особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, оплачуваних робіт, вид яких та перелік об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, визначає відповідний ОМС.
Отже, законодавцем прямо передбачений обов`язок саме відповідного ОМС щодо визначення виду та переліку об`єктів, на яких порушники повинні виконувати суспільно корисні роботи.
Приписами ст. 3253 КпАП передбачено, що на власника підприємства, установи, організації або уповноваженого ним органу за місцем виконання порушником суспільно корисних робіт покладаються:
— погодження з органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт; контроль за виконанням порушниками призначених їм робіт;
— своєчасне повідомлення органу центрального органу виконавчої влади, визначеного абзацом другим цієї статті, про ухилення порушника від виконання суспільно корисних робіт;
— ведення обліку та інформування органу центрального органу виконавчої влади, визначеного абзацом другим цієї статті, про кількість відпрацьованих порушником годин;
— нарахування плати порушнику за виконання суспільно корисних робіт та перерахування її на відповідний рахунок органу державної виконавчої служби для подальшого погашення заборгованості зі сплати аліментів.
Виходячи із системного аналізу вказаних вище норм права, можна дійти висновку, що ОМС затверджує види суспільно корисних робіт та підприємства, установи, організації, де вони мають виконуватись; підприємства, установи, організації можуть належати лише до комунальної форми власності; перелік об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, погоджується з органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань; нарахування плати порушнику за виконання суспільно корисних робіт та перерахування її на відповідний рахунок органу державної виконавчої служби для подальшого погашення заборгованості зі сплати аліментів здійснюються за рахунок коштів місцевого бюджету, що слід із сутнісного змісту назви робіт.
Доводи заявника апеляційної скарги про те, що ст. 80 та ст. 91 Бюджетного кодексу України в структурі видатків сільської ради не передбачено такий напрямок, як оплата суспільно корисних робіт, суд не прийняв як неспроможні.
При цьому вказав, що набрання чинності Законом № 2234, яким запроваджено новий вид адміністративного стягнення — суспільно корисні роботи, вимагає внесення змін до інших нормативних актів, які повинні опосередковувати виконання вимог цього Закону.
Водночас окремі правові колізії щодо співставлення норм Закону № 280 та Бюджетного кодексу України не можуть бути підставою для відмови в забезпеченні законодавчо встановленого обов`язку визначити та затвердити перелік видів суспільно корисних робіт, адже такий обов’язок безпосередньо закріплений Законом № 2234, КпАП та деталізовано в Порядку № 474.
Крім того, суд вважає, що у випадку, коли на території, підпорядкованій ОМС, немає жодного підприємства, на якому порушники могли б відбувати адміністративне стягнення, то ним має стати відповідна рада як бюджетна установа.
Суд також наголосив на тому, що ОМС як представницький орган територіальної громади має брати участь у вирішенні пріоритетних завдань державної політики, зокрема у сфері забезпечення захисту прав дитини на належне утримання шляхом сприяння примусового стягнення заборгованості зі сплати аліментів з порушників. Це підтверджується ст. 4 Закону № 280, в якій йдеться про те, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється, зокрема, на принципі поєднання місцевих і державних інтересів.
Окрім того, згідно зі ст. 32 Закону № 280 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту як власні (самоврядні) повноваження належить, зокрема, створення необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації.
Отже, Законом № 280 опосередковано визначено обов`язок ОМС вживати всіх необхідних заходів для допомоги державі створювати умови для реалізації відповідальності батьків за забезпечення належного життєвого рівня дитини, в тому числі організації виконання такого виду відповідальності, як суспільно корисні роботи.
Рішення суду апеляційної інстанції не є остаточним.
Наразі Верховним Судом відкрито касаційне провадження за скаргою Пристінської сільської ради Куп`янського району Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.07.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 у справі № 520/5706/19; а також в аналогічній справі № 620/2001/19 за касаційною скаргою Волоськівської сільської ради Менського району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 03.09.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 за позовом заступника керівника Менської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі державної установи «Центр пробації» до Волоськівської сільської ради Менського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
Тож дочекаймося правових висновків Верховного Суду зі спірних питань.
А поки що в ОМС залишається єдиний вихід.
По-перше, дотримуватись положень нормативно-правових актів щодо визначення видів суспільно корисної праці та переліку об’єктів, на яких порушники повинні виконувати такі роботи.
По-друге, з огляду на те, що чинним законодавством у сфері виконання суспільно корисних робіт не встановлено вимог щодо погодження з підприємствами (в тому числі приватної форми власності), установами, організаціями, розташованими у межах адміністративно-територіальної одиниці відповідно до місця проживання порушника, факту їх віднесення до переліку для відбування суспільно корисних робіт, з метою забезпечення виконання порушниками цього виду стягнення, визначати об’єктами відбування таких робіт всі підприємства в районі місця проживання порушника, незалежно від наявності/відсутності в них можливості забезпечити виконання порушниками таких робіт.
