1 Матеріал було розроблено експертами Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об’єднаних територіальних громад» за підтримки Програми для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку «U-LEAD з Європою», в рамках реалізації Проекту «Підсилення правозахисної спроможності об’єднаних громад».
Органи місцевого самоврядування, маючи на меті дієве та реальне виконання своїх повноважень, мають постійно вдосконалюватись та змінювати напрацьовані за попередні роки організаційні стандарти, виробляти нові управлінські практики та систему виконавчих органів. Особливо це актуально на стадії розбудови та розвитку місцевого самоврядування.
За останні роки за результатами реформи децентралізації ми отримали значно укрупнені територіальні громади, ширші повноваження органів місцевого самоврядування та зростаючі очікування від членів громад. З метою забезпечення належного виконання повноважень органів місцевого самоврядування, що має відбуватися з дотриманням положень чинного законодавства, зменшення часто безпідставних вимог правоохоронних, контролюючих органів до представників місцевого самоврядування, убезпечення від зайвих судових прав, у структурі органів місцевого самоврядування має бути такий підрозділ, який буде «замикати» на собі правові питання, формувати юридичну практику та виховувати у всіх представників місцевого самоврядування повагу до закону, вчити користуватися правовими нормами та застосовувати їх у своїй діяльності.
Практика останніх років показала, що місцеві ради (особливо сільські, селищні) часто ігнорують необхідність утворення юридичних відділів, служб тощо (в найкращому випадку обмежуються однією або двома штатними одиницями юристів). Підґрунтям для такої позиції, як правило, слугує банально фінансова складова — брак коштів на утримання юристів. Згодом заощадження на заробітних платах цієї категорії спеціалістів переростають у витрати за сплату штрафів, компенсацій за умовами договорів, стороною яких є місцева рада тощо. Сюди ж, до слова сказати, можна додати плату за послуги адвокатам, в залученні яких виникає гостра необхідність, коли судові справи заходять у глухий кут або ж загрожують величезними втратами місцевих бюджетів.
Якщо ж врахувати, що в майбутньому буде запроваджено інститут префектів чи урядників, які, все ж таки ймовірно, будуть наділені контрольними функціями в частині перевірки актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, то можна передбачити, що всі рішення, які будуть прийматися, піддаватимуться підвищеній увазі з боку префектів (особливо правова база, яка має застосовуватися для їх прийняття).
При цьому варто звернути увагу на те, що Конституція України передбачає безпосередній судовий захист прав місцевого самоврядування.
Одночасно приписи статті 11 Європейської хартії місцевого самоврядування (яка ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року № 425/97-ВР) регламентує, що органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.
Відтак, звернення до суду з метою захисту інтересів територіальної громади є невід’ємним правом місцевого самоврядування.
Отже, без введення в структуру органів місцевого самоврядування структурного підрозділу, для правового забезпечення роботи ради, її виконавчого комітету, голови, інших виконавчих органів не обійтися.
Основна роль юридичної служби (відділу) органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вона повинна бути основною ланкою охорони прав територіальної громади, забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб і попередження правопорушень.
Практика утворення та діяльності структурних підрозділів юридичного спрямування свідчить про існування проблем у розумінні та наділенні їх певним статусом (юридична особа чи не юридична особа), організації їх роботи (підпорядкованості), структурі такого утворення (утворення в межах відділу, наприклад, секторів чи інших структур). Це, в свою чергу, безпосередньо впливає на якість реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування.
Тому існує нагальна потреба в напрацюванні кожною радою свого бачення місця та ролі юридичного відділу (служби) в загальній структурі органів місцевого самоврядування: який вона буде мати статус; яку структуру; яку штатну чисельність; який механізм взаємодії з іншими виконавчими органами ради, депутатами, посадовими особами місцевого самоврядування; який перелік завдань, функцій, прав, обов’язків тощо. При цьому необхідно керуватися базовими нормами чинного законодавства, яке застосовується для формування структури органів місцевого самоврядування. Одним із таких законодавчих актів є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі — Закон № 280), яким визначено, що:
— виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання (стаття 26 Закону № 280);
— сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України (стаття 42 Закону № 280);
— сільський, селищний, міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України «Про культуру» (стаття 42 Закону № 280);
— сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, — за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.
Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою (стаття 54 Закону № 280).
Якщо проаналізувати наведені вище положення, то можна вкотре зробити висновок, що питання утворення чи неутворення юридичного відділу (служби) лежить в площині бажання ради, а першочергово — сільського, селищного, міського голови, який може і має запропонувати раді ввести його в структуру органів місцевого самоврядування.
Варто відмітити, що раніше при підготовці штатних розписів органам місцевого самоврядування рекомендувалося використовувати штатні нормативи, наведені в постанові КМУ «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування» від 03.12.1997 р. № 1349. Однак з 01.01.2015 р. ця постанова втратила чинність згідно з постановою КМУ «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 26.11.2014 р. № 664.
На сьогодні іншого нормативно-правового документа, який би регулював чисельність працівників та штати органів місцевого самоврядування, не прийнято.
Слід також вказати, що ради не обмежені, зокрема, в можливостях в межах юридичного відділу утворювати внутрішню структуру, наприклад, сектори, з виокремленням для кожного з них низки функцій, як то: здійснення претензійно-позовної роботи, договірної або консультаційно-аналітичної роботи. В такому випадку для кожного сектору приймається окреме положення, яке регламентує мету його діяльності, функції, завдання, повноваження, права, систему взаємодії з юридичним відділом (його начальником) та іншими виконавчими органами ради. Як показує практика, такий підхід до розмежування функцій між різними структурними підрозділами в межах одного відділу часто є виправданим та доцільним, особливо коли йдеться про великі громади. Тож якщо радою буде затверджено структуру органів місцевого самоврядування, в якій юридичний відділ буде мати в підпорядкуванні декілька секторів, така мережа має віднайти своє закріплення, в тому числі і в Положенні про юридичний відділ в розділі про структуру відділу. Майте це на увазі.
Нижче наведено приклад Положення про юридичний відділ, який було розроблено з врахуванням положень реально діючих положень.
Зазначене Положення може бути взяте за основу для розроблення власного (воно може бути розширене або, навпаки, звужене залежно від вашого бачення ролі та функцій юридичного відділу у структурі органів місцевого самоврядування вашої громади).
