Природня агломерація і форми співпраці
Ні для кого не секрет, що суміжні з Києвом територіальні громади постійно взаємодіють з ним. Законодавство не містить визначення агломерації. Разом з тим є Закон України «Про співробітництво територіальних громад», який дає можливість створити міжмуніципальне співробітництво в одній з п’яти форм:
| 1 | делегування виконання окремих завдань |
| 2 | реалізація спільних проєктів |
| 3 | спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності |
| 4 | утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій |
| 5 | утворення спільного органу управління |
І багато територіальних громад скористалися такими можливостями. Починаючи з 2014 року по лютий 2021 року укладено 651 договір. І яка ж доля Київщини? Все доволі складно. Лише 10 договорів укладено територіальними громадами Київської області за увесь час існування такого механізму і жодного — у 2020-2021 роках. Звичайно, можна говорити про те, що Київщина доволі заможна і кожна громада самостійно вирішує всі питання. Але це далеко не так. Є безліч питань, які потрібно вирішувати спільно.
Вихід є… Київська агломерація — асоціація рівних партнерів
Кожен регіон України має свої особливості, і від цього різняться підходи до вирішення викликів. Де є можливість самоврядності, там можна віднайти багато варіантів і підходів до однакових питань. На Київщині громади почали шукати платформу для взаємодії. Завдяки підтримці Ради Європи було опрацьовано європейську практику і реалії українського законодавства. І одним з варіантів виявилось об’єднання у місцеву асоціацію. Так, 9 жовтня 2019 року 19 рад (Бориспільська, Боярська, Броварська, Бучанська, Васильківська, Вишнева, Київська, Обухівська, Фастівська міські, Ворзельська, Гостомельська, Коцюбинська селищні, Великоолександрівська, Гнідинська, Зазимська, Княжицька, Підгірцівська, Погребська, Щасливська сільські) створили місцеву асоціацію органів місцевого самоврядування «Київська агломерація».
Асоціація «Київська агломерація» — це добровільне неприбуткове об’єднання, створене не одним, а одразу 19 органами місцевого самоврядування. Це спільне бажання вирішувати питання розвитку узгоджено і швидко. Чому саме асоціація? Тому що інші способи фактично відсутні. До того ж це доволі демократичний спосіб, адже основні питання вирішують загальні збори, де кожен член має лише один голос. Поточні питання вирішуються правлінням і виконавчою дирекцією, діє ревізійна комісія.
І тут є розвінчання міфу про те, що Київ щось комусь нав’язує чи «диктує умови», — кожна громада має 1 голос. Також проводяться круглі столи, зустрічі. До речі, заходи відбуваються не лише в Києві і не тільки онлайн. Враховуючи карантинні обмеження, з’явилася нова форма — локальні зустрічі в громадах: коли учасники — це не лише голова і його заступники, а й депутатський корпус, представники інститутів громадянського суспільства. Такі зустрічі демонструють, що територіальні громади цікавляться питаннями розвитку і готові спільно вирішувати найболючіші питання: поводження з твердими побутовими відходами, транспортне сполучення, водопостачання і водовідведення, трудова міграція тощо. І після етапу обговорення планується найцікавіше — пошук шляхів для реалізації, зокрема і з залученням міжнародного досвіду.
Агломерація як черговий етап реформи децентралізації
В рамках реформи адміністративно-територіального устрою утворилися територіальні громади, відбулося укрупнення районів…
І дуже важливо, щоб наступним етапом стало утворення агломерацій як форм співпраці з особливим правовим статусом і зрозумілим фінансуванням. А головне — ефективними механізмами вирішення спільних проблем.
Варто відмітити, що питання агломерацій вже обговорюється і знаходить свою підтримку не лише серед посадових осіб органів місцевого самоврядування, а й у мешканців територіальних громад. Програма Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» спільно з Місцевою асоціацією органів місцевого самоврядування «Київська агломерація» провели соціологічне опитування задля оцінки інтенсивності економічних, соціальних та інших зв’язків мешканців сусідніх громад та столиці. Так, 44 % жителів Києва, 60 % жителів населених пунктів, розташованих на відстані до 30 км до м. Києва, і 33 % жителів населених пунктів, які знаходяться на відстані понад 30 км від м. Києва, підтримують ідею співробітництва громад Київської агломерації. Приблизно однакова кількість респондентів з різних територій — 47 — 52 % — погоджуються, що Київ має безкорисливо розвивати інфраструктуру, якою користуються сусідні міста і села. Жителі Києва і територіальних громад переважно (відповідно, 82 % і 79 %) погоджуються, що Київ і територіальні громади мають на рівних умовах домовитися про спільне фінансування спільної інфраструктури. 24 % жителів населених пунктів у межах 30 км від столиці і 14 % жителів населених пунктів на відстані понад 30 км ідентифікують себе як кияни (серед жителів Києва таких 90 %).
Отже, законодавче врегулювання агломерацій, встановлення дієвих правил — питання часу.
І що далі… Агломерація на часі, але…
Вже не вперше у Верховній Раді підіймають питання агломерації… Спроба минулого скликання Верховної Ради навіть не була розглянута у першому читанні (законопроєкт № 6743 від 17.07.2017 «Про міські агломерації»).
Депутати дев’ятого скликання запропонували свій варіант. Так, 19 грудня 2019 року було зареєстровано законопроєкт № 2637 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення правових підстав для утворення агломерації як однієї з форм співробітництва територіальних громад». І у 2020 році Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування рекомендував законопроєкт за наслідками розгляду в першому читанні прийняти за основу.
Правління Асоціації «Київська агломерація» надало свої застереження і пропозиції. Зокрема, зауваження стосувались суміжності території з центром агломерації та нерозривності території. Також не було підтримано пропозицію затвердження Кабінетом Міністрів України зони впливу центру агломерації, адже це має бути форма співробітництва, яка ґрунтується на принципах законності, взаємної вигоди, а головне — добровільності. Це відповідальність територіальних громад, а затвердження зон впливу Кабінетом Міністрів України може стати додатковою бюрократичною перепоною. Подібних затверджень для інших форм співробітництва законодавством не передбачено. Разом з тим центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування, здійснює постійний моніторинг співробітництва, що також поширюватиметься і на діяльність агломерації. Неприпустимим є і покладання функцій виконавчого органу на виконавчий орган центру агломерації. Тобто законопроєкт передбачав, що у разі утворення Києвом агломерації із суміжними територіальними громадами виконавчим органом стала б Київська міська державна адміністрація. Для прикладу: оскільки у Фастова нема спільної межі з Києвом, то Фастівська міська рада не зможе стати членом агломерації.
На певний час питання агломерації відійшло на другий план, адже відбувалась адміністративно-територіальна реформа. А вже після проведення місцевих виборів настав час і агломерацій. Але вже крізь призму нових сильних територіальних громад і укрупнених районів. І — пазл не склався. Запропонована законопроєктом агломерація як так звана шоста, особлива форма співробітництва територіальних громад, не знайшла належної підтримки (наразі Закон України «Про співробітництво територіальних громад» визначає п’ять форм: делегування одному із суб’єктів співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів; реалізація спільних проєктів; спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності — інфраструктурних об’єктів; утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій — спільних інфраструктурних об’єктів; утворення спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень).
26 лютого 2021 року під час круглого столу «Утворення Київської агломерації як перспектива розвитку столичного регіону» у м. Буча учасники та учасниці закцентували увагу на тому, що виникли питання щодо реалізації ідеї агломерації. Під час виступів міські голови, народні депутати та інші учасники обговорення зупинялися на різних аспектах співпраці громад в рамках агломерації, але не на всі питання і виклики знаходили відповіді у законопроєкті. Приємно, що і автори законопроєкту вирішили переглянути запропоновані механізми та інструменти. Разом з тим маємо гарний приклад, коли за круглим столом зібралося таке широке коло стейкхолдерів, а також представники обласної ради, обласної державної адміністрації, міністерства…
Київський міський голова Віталій Кличко наголосив, що навколо створення Київської агломерації є багато спекуляцій і найбільша — це поглинання Києвом суміжних територіальних громад. І вкотре було наголошено, що головна мета створення такої агломерації — покращення якості життя мешканців територіальних громад. І що дуже важливо — доступність та якість соціальних послуг для киян та мешканців громад.
Враховуючи результати обговорення круглого столу, Комітет на своєму засіданні 3 березня вирішив переглянути висновок Комітету від 15 січня 2020 року про проєкт Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення правових підстав для утворення агломерації як однієї з форм співробітництва територіальних громад (реєстр. № 2637) та рекомендувати Верховній Раді України відповідно до пункту 3 частини першої статті 114 Регламенту Верховної Ради України за наслідками розгляду вказаного законопроєкту в першому читанні повернути його суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання. Під час представлення позиції на Комітеті автор законопроєкту народний депутат Віталій Безгін сказав дуже важливу річ, що доопрацювання має відбутися з профільними асоціаціями та органами місцевого самоврядування. Отже, громади Київщини на низькому старті…
Замість висновку
Не можна відкладати питання утворення агломерацій. Ми вже маємо де-факто Київську агломерацію, залишилося встановити правила, за якими агломерації зможуть розвиватися, і створити умови, де б всі жителі почувалися комфортно та безпечно. Питання дорожнього сполучення, твердих побутових відходів і ще цілий список — потребують спільних дій і пошуку рішень у співпраці. Звичайно, є питання щодо того, як прийматимуться рішення в агломерації, скільки буде представників від кожної громади, щоб збалансувати інтереси, чи забирати повноваження від обласних державних адміністрацій, чи обмежувати громади вимогою спільної межі і нерозривності територій, чи встановлювати вичерпний перелік питань, які можуть вирішувати агломерації, а також питання бюджетів і кадрів… Але це все можна опрацювати на робочих групах і під час відкритих обговорень. Головне — не відкладати, а розпочинати вже сьогодні…
