Про основні тези співробітництва
Співробітництво територіальних громад регулюється Законом України від 17.06.2014 № 1508-VII «Про співробітництво територіальних громад»1, який передбачає укладення договору про співробітництво у письмовій формі.
1 Закон № 1508.
Договір про співробітництво — договір про умови співробітництва територіальних громад, що визначає форму співробітництва, зобов’язання та відповідальність сторін — суб’єктів співробітництва, джерела та обсяги його фінансування.
Співробітництво здійснюється у формах, визначених ст. 4 Закону № 1508, у тому числі через утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. Наразі утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень — це найбільш затребувана останнім часом форма міжмуніципального співробітництва. Вона полягає у створенні як окремого виконавчого органу сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва, так і у складі виконавчого органу сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва (як структурний підрозділ — департамент, відділ, управління, проєктне бюро, агенція тощо). Наприклад, може створюватися такий спільний орган, як спільне управління освіти або охорони здоров’я, яке керуватиме відповідними галузями в декількох громадах.
Співробітництво територіальних громад — це можливість для громад використовувати кошти місцевих бюджетів більш раціонально. Переважна більшість територіальних громад мають обмежені ресурси для свого розвитку, але маючи на меті посилити свій ресурсний потенціал, організовують співробітництво та вирішують нагальні питання місцевого значення. Через співробітництво можна досягти фінансового стимулювання громад: надання податкових преференцій на місцях та, можливо, у майбутньому державну підтримку для таких громад (залежить від напрямів державної політики). У цілому співробітництво територіальних громад має низку переваг, які більше пов’язані з оптимальним використанням власних, внутрішніх ресурсів, ніж із залученням зовнішніх.
Порядок утворення спільного органу управління визначено ст. 14 Закону № 1508. Для спільного виконання визначених законом повноважень, що належать до компетенції ОМС суб’єктів співробітництва, та з метою економії коштів, необхідних для їх утримання (оптимізації чи зменшення видатків), співробітництво може здійснюватись шляхом утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління.
Як вже було анонсовано вище, треба враховувати, що спільний орган управління може утворюватись в один із двох передбачених чинним законодавством способів:
| 1 | як окремий виконавчий орган сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва |
| 2 | як структурний підрозділ у складі виконавчого органу сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва |
Доцільно, аби конкретний спосіб утворення спільного органу управління потенційні суб’єкти співробітництва (сторони) обрали ще на стадії переговорів.
Примірна форма договору про співробітництво територіальних громад у формі утворення спільного органу управління затверджена наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2014 № 233.
Договір про співробітництво у частині утворення спільного органу управління повинен містити, зокрема (тобто це не є вичерпним переліком того, що можна вказати у договорі, одночасно це перелік обов’язкових елементів текстової частини договору про співробітництво):
1. Мету утворення спільних органів управління.
У Методичних рекомендаціях щодо практичного використання примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад2 зазначено, що за цією формою співробітництва передбачається утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування — суб’єктів співробітництва, та з метою економії коштів, необхідних для їх утримання (оптимізації чи зменшення видатків).
2 Методичні рекомендації, які підготовлені з метою визначення Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства того, яким чином посадові особи органів місцевого самоврядування як потенційні суб’єкти співробітництва мають за допомогою наявних примірних форм готувати проєкти договорів про співробітництво територіальних громад. Методичні рекомендації можна знайти за посиланням www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2017/06/Metod_recomend_spivrobit.pdf
Як правило, метою утворення спільних органів управління є спільне та узгоджене співробітництво в частині здійснення спільних для суб’єктів співробітництва повноважень, як-то, наприклад, у сфері містобудування тощо.
У формі договору про співробітництво у частині утворення спільного органу управління треба вказати предмет договору, який має узгоджуватись із вимогами Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону № 1508 (ср. ). Також доцільно в разі наявності вказати інші нормативно-правові акти, що унормовують суспільні відносини у відповідній сфері.
У Методичних рекомендаціях наведено приклад:
Якщо передбачається утворення спільної служби, яка обслуговуватиме декілька територіальних громад, то додатково потрібно вказати закони із спеціальним предметом правового регулювання. Також можна вказувати акти Президента України та/або Кабінету Міністрів України, за умови, що такі існують і врегульовують ті види відносин, що прямо визначені законами України.
Тобто необхідно ретельно проаналізувати всі питання щодо діяльності спільного органу управління, що буде створений, а також максимально віднайти нормативно-правову базу, яка буде врегульовувати сферу функціонування означеного органу. Якщо є потреба у прийнятті власних локальних нормативно-правових документів, що будуть регулювати його діяльність, варто їх розробити та затвердити усіма сторонами співробітництва. Щонайменше таким локальним документом має стати положення про відповідний орган управління, який, за великим рахунком, має розробити комісія, яка буде розробляти і сам проєкт договору про співробітництво. Затвердить такий документ та рада, у структурі якої діятиме вказаний орган.
2. Повноваження, що реалізуються спільним органом управління, та його функції.
Варто детально прописувати, які саме повноваження та завдання покладаються на спільний орган управління (межі компетенції також є важливим елементом договору, який паралельно має віднайти своє закріплення в положенні про спільний орган).
3. Найменування та місцезнаходження спільного органу управління.
4. Спосіб утворення спільного органу управління та його майна.
У багатьох громад, аналізуючи договори співробітництва з приводу утворення спільного органу управління, відсутня деталізація щодо майна такого органу. Рекомендуємо приділяти цьому питанню значну увагу, оскільки треба розуміти, хто та яке майно зі сторін співробітництва надає, в якій кількості та в якому стані, яким чином його будуть використовувати, яка його вартість, як буде поділено майно у разі закінчення строку дії договору про співробітництво.
5. Порядок призначення (обрання) на посаду, а також звільнення з посади керівника спільного органу управління та інших посадових осіб.
Треба прописати усі «кадрові» нюанси, визначити порядок призначення керівника та працівників спільного органу управління.
6. Відповідальність керівника спільного органу управління.
7. Порядок та обсяги фінансування суб’єктами співробітництва спільного органу управління.
Фінансування спільного органу управління має здійснюватись відповідно до вимог Бюджетного кодексу України за рахунок коштів місцевих бюджетів сторін, тож слід визначити їх обсяг та додаткові джерела фінансування, не заборонені чинним законодавством (якщо вони є).
Також треба зазначати порядок фінансування. Тобто розкрити питання суми грошових коштів, що надаються кожною зі сторін (як правило, у вигляді міжбюджетного трансферту) на певний період, або на півріччя, або на рік. Важливо розписати й строки їх внесення, вказавши кінцеву дату (наприклад, «не пізніше …» «до …» або зазначити певну дату).
Обсяг коштів, необхідних для утримання спільного органу управління, може визначатись:
| конкретним (абсолютним) показником (сумою коштів) | якщо є можливість визначити точну суму коштів, що необхідна на створення та утримання спільного органу управління, в договорі про співробітництво може бути вказано або не вказано певне застереження, наприклад, застереження, що на момент передачі міжбюджетного трансферту буде окреслена сума коштів, яка може бути меншою або більшою від заявленої |
| певним способом утворення | часто буває так, що при складанні проєкту договору про співробітництво неможливо з різних причин обчислити точну суму коштів, яка потрібна на створення та утримання спільного органу управління. Тому варто прописати конкретні кроки, які сторони зроблять для того, аби забезпечити належне фінансування, у тому числі й визначити суму коштів. Зокрема, можна надати відповідний розрахунок необхідної суми, яка потрібна для створення та утримання спільного органу управління. Закріпити такий розрахунок у проєкті договору співробітництва або безпосередньо у додатку до договору співробітництва (якщо інше неможливо зробити) |
| конкретним (абсолютним) показником + певним способом утворення | такий тандем може мати місце, наприклад, у випадку придбання певного обладнання, транспорту, техніки тощо, коли їх вартість на момент укладення важко визначити з різних причин. Примітка. Як правило, їх вартість визначають за ринковою ціною. |
8. Порядок та періодичність звітування спільного органу управління перед суб’єктами співробітництва та відповідними ОМС.
Спільний орган управління повинен звітувати про свою діяльність перед сторонами співробітництва.
У Методичних рекомендаціях зазначено, що комісії з підготовки проєкту договору необхідно попередньо погодити порядок та період звітування спільного органу управління перед суб’єктами співробітництва та відповідними ОМС. Таке звітування здебільшого повинно здійснюватись у письмовій формі з відображенням чітко визначених якісних та кількісних показників після завершення певного періоду часу (квартал, півріччя, рік).
Тобто варто обов’язково зазначати порядок та період звітування спільним органом управління. Як свідчить практика, деякі громади у додатках до договору про співробітництво надають форму звітування.
Як правило, звіт спільного органу управління про результати діяльності перед сторонами (суб’єктами співробітництва) включає інформацію про результати діяльності та використання ресурсів, у тому числі фінансових, в частині виконання умов співробітництва за відповідний рік. Однак, якщо доцільно, звітним періодом може бути як квартал, так і півріччя.
Форма звітування може бути такою, яка доповнюватиметься іншими показниками у разі потреби:
| Назва ресурсів (статей витрат тощо)* | Сума утримання на рік (півріччя), грн | Сума утримання на звітний період, грн | Заплановані видатки, грн | Напрями використання із зазначенням суми на кожний напрям |
* Матеріальні, фінансові, кадрові.
9. Порядок припинення функціонування спільного органу управління та відповідного розподілу майна, наслідки такого припинення.
Варто поміркувати над питаннями щодо подальшого використання майна, а також над тим, хто буде виконувати повноваження та функції органу спільного управління, що припиняє свою діяльність.
У Методичних рекомендаціях з приводу порядку припинення функціонування спільного органу управління зазначені дуже корисні моменти, які варто також врахувати:
Пункт 6.2 розділу «6. ПОРЯДОК ПРИПИНЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ОРГАНУ УПРАВЛІННЯ» передбачає необхідність зазначення порядку розподілу майна, що залишилося внаслідок припинення діяльності спільного органу управління. Це може бути наперед встановлений порядок розподілу майна, що чітко прописаний у договорі, а може бути вказано спосіб його визначення, наприклад:
«6.2. У разi припинення функціонування органу управління питання про розподіл його майна здійснюється за письмовою домовленістю Сторін відповідно до вимог Господарського кодексу України.»
10. Порядок припинення дії договору, можливість припинення одним із суб’єктів співробітництва участі у співробітництві та наслідки такого припинення.
Звичайно, у договорі про співробітництво варто вказати строк його дії, припинення та відповідальність сторін. Останнє також передбачає, у тому числі, визначення фінансової відповідальності за порушення умов договору про співробітництво.
Майте на увазі, що створення та діяльність спільного органу управління потребує безперебійного фінансування. Оскільки відповідальність за платежі до бюджету (податки, збори, інші обов’язкові виплати), виплати по заробітній платі та інші виплати (премії, надбавки, доплати тощо, інші стимулюючі та компенсаційні виплати) мають сплачуватись у строки, визначені вимогами чинного законодавства. У разі перевірки контролюючі органи, у першу чергу, будуть висловлювати «невдоволення» та виставляти штрафи саме тій стороні, яка буде виконувати роль роботодавця працівників спільного органу управління.
У Методичних рекомендаціях щодо цього зазначено:
Пункт 9.2 розділу «9. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ СТОРІН ТА ПОРЯДОК РОЗВ’ЯЗАННЯ СПОРІВ» містить загальне положення, відповідно до якого сторони несуть відповідальність одна перед одною відповідно до чинного законодавства України. Якщо представники потенційних суб’єктів співробітництва на стадії підготовки проєкту договору передбачають ризики, які можуть виступити підставами для відповідальності хоча б одного суб’єкта співробітництва, то такі підстави варто прописати наступним чином:
9.2. Сторони несуть відповідальність одна перед одною відповідно до чинного законодавства України та у випадках, передбачених цим Договором, а саме:
9.2.1. --------
9.2.2. --------
9.2.3. -------- … тощо.
Крім того, аби спільно утворений орган управління працював ефективно та результативно, лише одного договору може виявитись замало. Тому доцільно членам комісії під час підготовки проєкту договору про співробітництво паралельно готувати проєкт Положення про спільний орган управління (про це вище вже згадувалося) або інший локальний документ, який буде визначати особливості роботи такого спільного органу управління, які не охоплені договором про співробітництво. Зокрема, вирішувати питання преміювання керівників та персоналу. Це дозволить організувати якісну роботу створеного органу та допоможе врегулювати проблемні питання у подальшому.
Згодом проєкт Положення про спільний орган управління може бути саме СХВАЛЕНИЙ радами усіх сторін (суб’єктів співробітництва) під час розгляду ними проєкту договору про співробітництво.
Приклади договорів у формі утворення спільного органу
У Реєстрі договорів по співробітництву територіальних громад, розміщеному за посиланням www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/rozvytok-mistsevoho-samovryaduvannya/reyestr/reyestr/, є такі приклади утворення спільного органу в рамках співробітництва громад:
| № договору в Реєстрі договорів про співробітництво територіальних громад | Сутність договору та період укладення договору про співробітництво |
| 124 | Договір про співробітництво територіальних громад у формі утворення спільного органу управління «Інспектор з праці» (Комиш-Зорянська селищна рада, Смирновська сільська рада Запорізької обл.). Період: з 01.01.2018 до 01.01.2021. Суть: утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. До речі, на офіційному сайті Більмацької громади Запорізької області (інформація розміщена за посиланням bilotg.gov.ua/news/1607005963/) за результатами громадського обговорення прийняте рішення схвалити пропозицію Комиш-Зорянської селищної ради про організацію співробітництва з 01.01.2021 Більмацької та Комиш-Зорянської громад у формі створення спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень, а саме діяльність 1 штатної одиниці «інспектор з праці» у штаті виконавчого апарату Комиш-Зорянської селищної ради |
| 328 | Договір про співробітництво територіальних громад у формі утворення спільного органу управління «Упровадження посади енергоменеджера в систему управління територіальними громадами Лохвицького району» (Лохвицька міська рада, Харківецька сільська рада Полтавської обл.). Період: з 24.01.2019 До речі, у разі введення такої посади доцільно розробити перелік документів, що будуть регулювати діяльність енергоменеджера, наприклад: — положення про систему енергетичного менеджменту громад, залучених до співробітництва; — структуру даних, що передаються за допомогою автоматизованих систем енергомоніторингу на рівень району, області, країни; — методику визначення базового споживання енергоресурсів та розрахунку економії/перевитрат енергоресурсів; — рекомендації щодо підготовки технічних завдань на впровадження заходів з підвищення ефективності енергоспоживання; — посадову інструкцію енергоменеджера. Зауважимо, що саме співробітництво громад може вирішити питання наявності на території громад тих посад або структур, які важко утримувати за кошти лише однієї громади |
| 514 | Договір про співробітництво територіальних громад у формі утворення спільного органу управління «Відділ освіти, культури, молоді та спорту виконавчого комітету Литвинецької сільської ради» (Литвинецька сільська рада, Бобрицька сільська рада Черкаської обл.). Період: з 14.12.2019 до 31.12.2020 |
У цілому, на думку редакції, при підготовці договору про співробітництво у формі утворення спільного органу управління необхідно враховувати як Методичні рекомендації, так і досвід громад. Також варто прописати можливість внесення змін до договору. Оскільки лише після створення спільного органу управління може виникати необхідність узгоджувати певні моменти його діяльності, які не були враховані до підписання договору про співробітництво, але в цьому, як виявилось, є об’єктивна та нагальна потреба.
Приклад договору у формі утворення спільного органу (відділу містобудування та архітектури)
Сьогодні багато ОМС ставлять запитання, яким чином можна утворити такий спільний орган управління, як, наприклад, відділ містобудування та архітектури.
Можемо сказати, що «перші ластівки» вже почали з’являтися. Ваші колеги працюють у цьому напрямі. Нижче наведемо один з прикладів та дамо витяг із Договору.
Ті завдання та повноваження спільного органу управління, які окреслені в договорі про співробітництво, мають знайти своє закріплення в положенні про такий орган управління. Крім іншого, у положенні необхідно означити територію юрисдикції такого органу управління — тобто території двох громад. Бажано, щоб проєкт положення все ж таки розроблявся комісією, яка працюватиме над проєктом договору про співробітництво.
