Порядок розгляду справ
Розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення1, віднесено до відання: адміністративних комісій при виконавчих органах міських, селищних, сільських рад; виконавчих комітетів (а в населених пунктах, де не створено виконавчих комітетів, — виконавчих органів, що виконують їх повноваження) сільських, селищних, міських рад (статті 218, 219 КпАП).
1 КпАП.
Зауважуємо: ми будемо говорити про порядок розгляду справ вказаної категорії саме адміністративними комісіями.
Завданням адміністративних комісій є розгляд справ про адміністративні правопорушення, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання законів, правил співжиття, чесного ставлення до державного і громадського обов’язку, поваги до прав, честі й гідності громадян, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самими правопорушниками, так і іншими особами (ст. 1 Положення про адміністративні комісії УРСР2, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 09.03.1988 № 5540-XI).
2 Положення № 5540.
Розгляд справ про адміністративні правопорушення здійснюється на засадах рівності перед законом і адміністративною комісією, яка розглядає справу, всіх громадян незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мови та інших обставин (ст. 248 КпАП).
Справи про адміністративні правопорушення розглядаються відкрито.
Справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 152 КпАП, розглядаються адміністративними комісіями (ч. 6 ст. 276, ст. 277 КпАП):
— за місцем проживання порушника;
— у п’ятнадцятиденний строк з дня одержання адміністративною комісією протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів.
Адміністративні комісії є колегіальним органом і розглядають справи про адміністративні правопорушення при наявності не менш як половини членів їх складу (ст. 216 КпАП, ст. 18 Положення № 5540).
Адміністративні комісії складаються з: голови (заступника голови або члена виконавчого комітету), заступника голови, відповідального секретаря і не менш як 6 членів комісії.
Число членів комісії встановлюється залежно від обсягу роботи комісії органом, який утворює комісію.
До складу комісії входять депутати ОМС, представники профспілкових та інших громадських організацій, трудових колективів.
До складу адміністративної комісії не можуть входити представники державних органів, службові особи яких мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, а також працівники прокуратури, суду та адвокати.
Пам’ятайте, що особа, яка притягується до відповідальності, її захисник мають право подавати заяви про відвід всього складу комісії або окремих її членів. Ухвалення рішення у справі неповноважним складом комісії є підставою для його скасування.
Підставою для розгляду адміністративною комісією справ є протокол про адміністративне правопорушення, складений у встановленому порядку уповноваженою на те службовою особою (ст. 17 Порядку № 5540).
Протокол про адміністративне правопорушення повинен відповідати вимогам ст. 256 КпАП.
При розгляді справ секретарем комісії ведеться протокол.
Складання протоколу засідання комісії є важливим процедурним моментом, оскільки в ньому закріплюють проведені процесуальні дії: факт явки особи, відносно якої розглядається справа про адміністративне правопорушення, та її захисника (адвоката), перекладача; перевірка їх повноважень; факт роз’яснення всім учасникам справи їх прав та обов’язків; розгляд заявлених відводів та клопотань; докладний виклад пояснень учасників справи, вивчення обставин та дослідження доказів у справі; суть прийнятих рішень.
У протоколі повинні бути зазначені: дата і місце засідання; найменування і склад комісії; зміст справи, що розглядається; відомості про явку осіб, які беруть участь у справі; пояснення осіб, які беруть участь у розгляді справи, їх клопотання і результати їх розгляду; документи і речові докази, досліджені при розгляді справи; відомості про оголошення прийнятої постанови і роз’яснення порядку та строків її оскарження. (ст. 281 КпАП, ст. 26 Положення № 5540).
Протокол засідання підписується головуючим на засіданні і секретарем.
При підготовці до розгляду справ про адміністративні правопорушення секретар комісії повинен вирішити наступні питання:
| 1 | чи належить до компетенції комісії розгляд даної справи |
| 2 | чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення |
| 3 | чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду |
| 4 | чи витребувано необхідні додаткові матеріали |
| 5 | чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, адвоката |
Справа про адміністративне правопорушення розглядається у присутності особи, яка притягається до відповідальності, її захисника (адвоката), перекладача (у разі їх наявності).
За відсутності особи, стосовно якої складено протокол, справа розглядається лише у випадку наявності відомостей про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи, при відсутності вмотивованих клопотань про відкладення розгляду справи або якщо цією особою надано згоду на розгляд справи без її участі.
Безпосередній розгляд справи розпочинається з оголошення складу комісії.
Головуючий на засіданні комісії оголошує, яка справа підлягає розгляду, хто притягається до адміністративної відповідальності, роз’яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов’язки. Після цього оголошується протокол про адміністративне правопорушення. На засіданні заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішуються клопотання (ст. 24 Положення № 5540).
При розгляді справи про адміністративне правопорушення комісія зобов’язана з’ясувати такі питання:
| 1 | чи було вчинено адміністративне правопорушення |
| 2 | чи винна дана особа в його вчиненні |
| 3 | чи підлягає вона адміністративній відповідальності |
| 4 | чи є обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність |
| 5 | чи заподіяно шкоду |
| 6 | з’ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи |
Рішення комісії за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення приймається у формі постанови (ст. 283 КпАП, ст. 27 Положення № 5540).
У постанові обов’язково вказуються: дата і місце розгляду справи; найменування комісії, яка винесла постанову; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; виклад обставин, установлених під час розгляду справи; нормативний акт, що передбачає відповідальність за таке адміністративне правопорушення; прийняте по справі рішення.
Постанова адміністративної комісії приймається простою більшістю голосів членів комісії, присутніх на засіданні. Постанова підписується головуючим на засіданні і секретарем комісії (ст. 30 Положення № 5540).
В постанові повинні бути вказані строк та порядок її оскарження.
У справі про адміністративне правопорушення комісія виносить одну з таких постанов:
| 1 | про накладення адміністративного стягнення |
| 2 | про закриття справи |
При накладенні стягнення враховується характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, які пом’якшують та обтяжують відповідальність.
Постанова про закриття справи виноситься за наявності обставин, передбачених ст. 247 КпАП, а саме:
| 1 | відсутності події і складу адміністративного правопорушення |
| 2 | недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку |
| 3 | неосудності особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність |
| 4 | вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони |
| 5 | видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення |
| 6 | скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність |
| 7 | закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених ст. 38 КпАП (двох місяців з дня вчинення правопорушення, двох місяців з дня виявлення — при триваючому правопорушенні) |
| 8 | наявності по тому самому факту щодо особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, або не скасованої постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також повідомлення про підозру особі у кримінальному провадженні по даному факту |
| 9 | смерті особи, щодо якої було розпочато провадження у справі |
Постанова оголошується негайно після закінчення розгляду справи. Копія постанови (рішення) протягом трьох днів вручається або висилається особі, щодо якої її винесено.
Копія постанови (рішення) вручається під розписку. У разі якщо копія постанови (рішення) висилається, про це робиться відповідна відмітка у справі (ст. 285 КпАП).
Притягнення до відповідальності
Особа підлягає адміністративній відповідальності тільки за адміністративне правопорушення, відносно якого встановлена її вина.
Отже, для прийняття законного та справедливого рішення у справі адміністративній комісії належить насамперед встановити:
чи було вчинено правопорушення, передбачене ст. 152 КпАП, та чи винна саме особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, у його вчиненні.
Для визначення того, чи було вчинено правопорушення, комісія повинна встановити склад адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 152 КпАП, який складається з таких елементів, як об’єкт, об’єктивна сторона (діяння, причинний зв’язок, наслідки), суб’єкт, суб’єктивна сторона.
Відсутність хоча б одного з елементів складу правопорушення виключає відповідальність.
Так, об’єктом даного адміністративного правопорушення є суспільні відносини у сфері благоустрою.
Об’єктивна сторона правопорушення полягає у порушенні правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів, а також недодержанні правил щодо забезпечення чистоти і порядку в містах та інших населених пунктах.
Зауважте: оскільки ст. 152 КпАП є бланкетною нормою (не встановлює певні правила поведінки), яка тільки називає або описує порушення, то для повного визначення його ознак необхідно звертатись до інших нормативно-правових актів.
Насамперед до норм Закону України від 06.09.2005 № 2807-IV «Про благоустрій населенних пунктів»3, якими визначаються правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів.
3 Закон № 2807.
Так, п. 2 ч. 1 ст. 10 Закону № 2807 передбачено, що затвердження правил благоустрою територій населених пунктів належить до повноважень сільських, селищних і міських рад.
Частина 1 ст. 34 Закону № 2807 встановлює, що правила благоустрою території населеного пункту — це нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.
Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними ОМС.
У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження Правил, застосовуються Типові правила.
Правила включають:
| 1 | порядок здійснення благоустрою та утримання територій об’єктів благоустрою |
| 2 | вимоги до впорядкування територій підприємств, установ, організацій |
| 3 | вимоги до утримання зелених насаджень на об’єктах благоустрою — територіях загального користування |
| 4 | вимоги до утримання будівель і споруд інженерного захисту території |
| 5 | вимоги до санітарного очищення території |
| 6 | розміри меж прилеглої до підприємств, установ та організацій території у числовому значенні |
| 7 | порядок розміщення малих архітектурних форм |
| 8 | порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів |
| 9 | інші вимоги, передбачені цим та іншими законами |
Стаття 12 Закону № 2807 називає суб’єктів у сфері благоустрою населених пунктів, якими є органи державної влади та ОМС, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
Стаття 13 Закону № 2807 відносить до об’єктів благоустрою населених пунктів:
| 1 | території загального користування: парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки — пам’ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; пам’ятки культурної та історичної спадщини; майдани, площі, бульвари, проспекти; вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; пляжі; кладовища; інші території загального користування |
| 2 | прибудинкові території |
| 3 | території будівель та споруд інженерного захисту територій |
| 4 | території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними на умовах договору території |
До об’єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.
Статтею 17 Закону № 2807 встановлено, що громадяни у сфері благоустрою населених пунктів зобов’язані, зокрема, утримувати в належному стані об’єкти благоустрою (їх частини), що перебувають у їх власності або користуванні, а також визначену правилами благоустрою території населеного пункту прилеглу до цих об’єктів територію; дотримуватися правил благоустрою території населених пунктів.
Суб’єктами даного правопорушення є громадяни та посадові особи.
Суб’єктивна сторона правопорушення — вина у формі умислу або необережності.
Наявність чи відсутність в діях особи, яка притягається до відповідальності, ознак складу адміністративного правопорушення комісія встановлює на підставі доказів.
Відповідно до ст. 251 КпАП доказами у справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються: протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
Пропоную розібратись на прикладі реальних справ, постанови комісій у яких переглядались в порядку касаційного провадження.
Ситуація № 1.
Так, відносно мешканця громади було складено протокол про адміністративне правопорушення, яким зафіксовано факт самовільного встановлення останнім паркану із фундаментних блоків та металевого профілю на землях міської ради без відповідного дозволу, що є порушенням п.п. 3.1.11 Правил благоустрою міста.
При цьому п.п. 3.1.11 Правил благоустрою міста встановлено наступне:
1) передбачена відповідальність за утримання в належному санітарному стані прибережних зон, парків, скверів, ринків, кладовищ та інших об’єктів на території міста, яка покладається на керівників ринків, закладів торгівлі і громадського харчування, відповідальних осіб, які отримали дозвіл на облаштування торговельної зони в установленому порядку стосовно території ринків, торговельних зон і прилеглих до них територій та закріплених за ними в установленому порядку територій, літніх майданчиків закладів торгівлі і громадського харчування;
2) зобов’язано усіх власників ринків, підприємств торгівлі, громадського харчування та побуту проводити благоустрій прилеглої території, облаштовувати газони та квітники, відповідно до паспорта, узгодженого з управлінням містобудування та архітектури міськвиконкому. Робота ринків не повинна погіршувати санітарний стан місця його знаходження, негативно впливати на умови проживання мешканців прилеглих будинків та створювати перешкоди для руху транспорту і пішоходів. Встановлення об’єктів дрібнороздрібної торговельної мережі юридичними та фізичними особами на вулицях міста проводиться на підставі дозволу, виданого відповідним структурним підрозділом виконавчого комітету міської ради в установленому порядку. Торгівля у невизначених місцях забороняється. Забороняється надавати дозвіл на торгівлю на зелених зонах міста. При торгівлі напоями на розлив стічні води повинні відводитись до каналізаційної мережі, а за її відсутності — у спеціальні резервуари. Звільнена тара підлягає щоденному вивезенню;
3) зазначено, що власники (користувачі) тимчасових споруд, які здійснюють торгівлю продовольчими товарами, зобов’язані забезпечити дотримання санітарних норм і правил у зазначених об’єктах (облаштування біотуалетів, рукомийників, засобів гігієни тощо);
4) заборонено самовільно встановлювати об’єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски, гаражі, тощо на території міста.
Як бачимо, Правилами благоустрою міста передбачена відповідальність керівників ринків, закладів торгівлі і громадського харчування, відповідальних осіб, які отримали дозвіл на облаштування торговельної зони в установленому порядку стосовно території ринків, торговельних зон і прилеглих до них територій та закріплених за ними в установленому порядку територій, літніх майданчиків закладів торгівлі і громадського харчування.
Заборон щодо вільного встановлення власниками та користувачами приватних будинків парканів на території домоволодіння (у внутрішньому дворі) Правила благоустрою міста не містили, тож в даному випадку було відсутнє протиправне діяння, передбачене Правилами благоустрою міста, з боку особи, яка притягувалась до відповідальності.
Тому постанова виконавчого комітету міської ради (органу, який розглядав справу) була визнана судом апеляційної інстанції протиправною та скасована (постанова Верховного Суду від 14.11.2019 у справі № 712/9650/16-а).
Ситуація № 2.
В іншій справі працівниками Комунального підприємства міської ради «Муніципальна поліція» в ході моніторингу стану благоустрою міста відносно мешканця міста було складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 152 КпАП, за самовільне зайняття земельної ділянки розміром 0,0041 га, шляхом встановлення на ній власного металевого павільйону, який використовувався для здійснення господарської діяльності із закупівлі вторинної сировини (поліетилену, склотари та макулатури), за відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння цією земельною ділянкою, в порушення вимоги п. 6.13.1 Правил благоустрою території міста.
Адміністративною комісією при розгляді справи встановлено наступні обставини.
Пунктами 6.13.1, 6.13.1 Правил благоустрою міста передбачено, що на об’єктах благоустрою забороняється встановлювати самовільно об’єкти (будь-які конструкції) зовнішньої реклами та торгівлі тощо. На об’єктах благоустрою забороняється займати самовільно земельні ділянки і використовувати їх при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею.
У 2007 році рішенням міської ради було затверджено проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особі, яка притягається до відповідальності.
Між особою, що притягається до відповідальності, та міськрадою укладено договір оренди вказаної земельної ділянки терміном на 6 (шість) місяців з моменту прийняття рішення міськрадою про передачу земельної ділянки в оренду.
Разом з цим, Договором передбачено, що після припинення дії договору орендар повертає орендодавцеві земельну ділянку у стані, не гіршому порівняно з тим, у якому він одержав її в оренду.
Дія договору припиняється у разі закінчення строку, на який його було укладено.
Тобто на момент складання протоколу про адміністративне правопорушення дія договору оренди земельної ділянки була припинена. Після припинення вказаного договору жодних рішень міською радою про надання особі, яка притягається до відповідальності, у користування зазначеної земельної ділянки не приймалися, і нові договори на користування не укладалися.
Тож використання земельної ділянки особою, яка притягалась до відповідальності, було здійснено за відсутності документа, що дає право на таке використання та володіння землею, було допущено самовільне зайняття земельної ділянки шляхом встановлення на ній власного металевого павільйону, що є порушенням відповідних пунктів Правил благоустрою міста і в свою чергу є порушенням благоустрою міста в розумінні ст. 152 КпАП.
Адміністративною комісією притягнуто порушника до відповідальності та накладено стягнення у вигляді штрафу.
Правомірність та законність винесеної комісією постанови підтвердив суд (постанова Верховного Суду від 12.09.2019 у справі №127/14446/15-а).
Ситуація № 3.
В іншій справі адміністративною комісією виконавчого комітету міської ради прийнято постанову про накладення адміністративного стягнення на особу у вигляді штрафу за складування великогабаритних будівельних та ремонтних відходів (рештки згорілого павільйону) біля тимчасової споруди (павільйону), що є порушенням пунктів 2.4.1, 2.4.5 Правил благоустрою міста, затверджених рішенням міської ради, та тягне за собою відповідальність, передбачену ст. 152 КпАП (ср. ).
Особа, яку притягли до відповідальності, скаржилась суду на те, що:
— протокол не має юридичної сили, оскільки оформлений з порушенням вимог ст. 256 КпАП;
— факт складування відходів, за що останню притягнуто до адміністративної відповідальності, не підтверджений;
— постанова про накладення адміністративного стягнення винесена комісією, до складу якої входять члени виконавчого комітету, тобто незаконним складом.
Судом було перевірено доводи щодо правомірності складення протоколу та відповідності його змісту вимогам ст. 256 КпАП.
Встановлено, що протокол про адміністративне правопорушення складено головним спеціалістом відділу інспектування управління інспектування міської ради як посадовою особою, яка уповноважена на те виконавчим комітетом міської ради, що відповідає вимогам п. 2 ч. 1 ст. 255 КпАП.
Протокол містить дату і місце його складення, посаду, прізвище, ім’я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності; місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків.
Письмовими доказами направлення особі, яка притягалась до відповідальності, за місцем реєстрації виклику на засідання адміністративної комісії з рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення, в якому зазначена відмітка про отримання, є підтвердження факту отримання останньою протоколу про адміністративне правопорушення, а отже й обізнаність про факт правопорушення.
Доводи щодо винесення постанови незаконним складом комісії також не знайшли свого підтвердження в суді, бо особою, яка притягалась до відповідальності, не було надано доказів того, що члени адміністративної комісії відносяться до категорії осіб, яким заборонено входити до її складу.
Рішення ОМС про затвердження складу адміністративної комісії не оскаржувалось та є чинним.
Крім даних протоколу, факт складування великогабаритних будівельних та ремонтних відходів біля тимчасової споруди (павільйону), чим винною особою створено перешкоди для пішоходів, які були позбавлені можливості пройти на автобусну зупинку та мати вільний доступ до інших кіосків, що знаходяться поруч, був підтверджений фотознімками, на яких зафіксовано інспектором правопорушення.
Тож касаційну скаргу правопорушника залишено без задоволення, рішення судів першої та апеляційної інстанції, які підтвердили законність дій комісії по прийняттю постанови, — без змін (постанова Верховного Суду від 17.06.2020 у справі № 712/2602/17).
Пам’ятаємо
Постанова адміністративної комісії може бути оскаржена у виконавчий комітет (а у населених пунктах, де не створено виконавчих комітетів, — у виконавчі органи, що виконують їх повноваження) відповідної ради або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КпАП.
При розгляді справ суд апеляційної інстанції не обмежений доводами апеляційної скарги, якщо під час розгляду буде встановлено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права; може досліджувати нові докази, які не досліджувалися раніше, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до місцевого суду або необґрунтованим відхилення їх місцевим судом.
Тож членам комісії краще ретельніше та завчасно підготуватись до розгляду справ даної категорії на засіданні, зокрема, вивчити нормативну базу, аніж чекати на судові позови.
