Суть справи
Апеляційним адміністративним судом було розглянуто у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.07.2019 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чорноморського міського голови, Чорноморської міської ради Одеської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4, про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині звільнення; зобов’язання вчинити певні дії; поновлення на посаді та стягнення заборгованості по заробітній платі за час вимушеного прогулу.
Невелика передісторія.
У травні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Чорноморського міського голови та Чорноморської міської ради Одеської області про:
— визнання протиправним та скасування розпорядження Чорноморського міського голови № 32-к від 05.04.2019 «Про внесення змін до розпорядження від 22.01.2019 року № 19-а» в частині звільнення за власним бажанням; розпорядження Чорноморського міського голови №19-а від 22.01.2019 «Про надання відпустки ОСОБА_1» в частині звільнення;
— поновлення на посаді заступника міського голови м. Чорноморська Одеської області з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області;
— зобов’язання Чорноморського міського голови вчинити необхідні дії щодо скасування внесеного до трудової книжки запису за № 24 про звільнення з посади за власним бажанням та стягнення заборгованості по заробітній платі за час вимушеного прогулу.
Позов було обґрунтовано тим, що позивач працювала на посаді заступника міського голови м. Чорноморська Одеської області з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області з 24.01.2014, призначена на посаду відповідно до рішення Іллічівської міської ради, розпорядження Іллічівського міського голови, та відповідно до положень Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посада, яку займала позивач, є виборною посадою.
Позивач зазначила, що 11.04.2019 до її трудової книжки був внесений запис про звільнення з посади за власним бажанням за ст. 38 КЗпП України, підстава внесення запису — розпорядження № 32-к від 05.04.2019.
Позивач вважає, що рішення про її звільнення та внесення відповідного запису до трудової книжки є незаконним, порушує права позивача на працю, службу в органах місцевого самоврядування.
У позовній заяві позивач зазначила, що рішення про звільнення заступника міського голови м. Чорноморська Одеської області з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради є виключною компетенцією Чорноморської міської ради Одеської області, а тому міський голова, приймаючи рішення про звільнення позивача, вийшов за межі наданих йому повноважень.
Так, позивач 22.01.2019 зверталась до Чорноморського міського голови із заявою про надання відпустки з подальшим звільненням з 24.03.2019 за власним бажанням, однак, з окремою заявою про звільнення позивач не зверталась та рішення Чорноморською селищною радою Одеської області за наслідками розгляду заяви від 22.01.2019 про відпустку з подальшим звільненням не приймалось.
Також позивач зазначила, що 20.02.2019 та 26.02.2019 вона зверталась до Чорноморського міського голови з окремими заявами щодо зміни заяви від 22.01.2019 в частині звільнення з проханням не звільняти в останній день відпустки.
Таким чином, позивач вважає, що, оскільки вона проінформувала Чорноморського міського голову про намір продовжити роботу на займаній посаді до звільнення, національним законодавством чітко визначена процедура залишення на посаді під час перебування у відпустці особи, яка подала заяву про звільнення після виходу із відпустки, а потім її відкликала, тому позивач вважає, що Чорноморський міський голова в даному випадку зобов’язаний був застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для позивача, та не звільняти її після звернення 20.02.2019 із заявою про відкликання заяви в частині звільнення.
Окрім того, позивач зазначила, що в день звільнення 11.04.2019 перебувала на лікарняному, що підтверджується копіями лікарняних листків, а тому звільнення в цей день є незаконним.
У свою чергу, враховуючи те, що позивача незаконно звільнено, позивач вважає, що має право на стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу.
| За наслідками розгляду зазначеної справи Одеським окружним адміністративним судом 11.07.2019 було прийнято рішення про часткове задоволення позовних вимог. Зобов’язано Чорноморського міського голову змінити дату звільнення ОСОБА_1 з 11.04.2019 на 26.04.2019. Зобов’язано Чорноморську міську раду Одеської області вжити заходів щодо виплати ОСОБА_1 допомоги з тимчасової непрацездатності в порядку, встановленому Законом України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування». В іншій частині позовних вимог — відмовлено. |
Задовольняючи позов в частині, суд першої інстанції виходив з того, що дата звільнення має бути змінена з огляду на перебування на лікарняному позивача.
Відмовляючи в іншій частині позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що станом на 20.02.2019 позивач право на відкликання заяви про звільнення втратила, оскільки закінчився встановлений законодавством про працю строк для відкликання відповідної заяви.
Також суд першої інстанції зазначив, що на момент подання позивачем заяви про відкликання заяви про звільнення за власним бажанням рішенням ради припинено повноваження позивача.
Не погоджуючись із постановою суду першої інстанції, позивач звернулася з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним з’ясуванням обставин справи, та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що відповідачем порушено процедуру звільнення позивача, оскільки, приймаючи спірні розпорядження, міський голова не посилався на висновок рішення Чорноморської міської ради Одеської області № 389-VII від 25.01.2019. Також позивач зазначає, що до трудової книжки внесено запис № 24 про звільнення за власним бажанням за ст. 38 КЗпП України, підстава внесення запису — розпорядження № 32-к від 05.04.2019, однак у трудовій книжці відсутнє посилання на рішення міської ради.
Апеляційна інстанція
Одразу слід вказати, що суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню. Далі обґрунтування такого рішення.
Отже, вкотре було з’ясовано, що 22.01.2019 позивач звернулась до Чорноморського міського голови із заявою, в якій просила надати чергову відпустку тривалістю 60 календарних днів з 23.01.2019 з подальшим звільненням з 24.03.2019 за власним бажанням.
Розпорядженням Чорноморського міського голови № 19-а від 22.01.2019 «Про надання відпустки» заступнику міського голови ОСОБА_1 надано невикористану частину додаткової відпустки посадової особи місцевого самоврядування, невикористану частину основної щорічної відпустки з 23.01.2019 по 24.03.2019 включно з подальшим звільненням в останній день відпустки 24.03.2019 за власним бажанням.
Також матеріалами справи підтверджено, що рішенням Чорноморської міської ради Одеської області від 25.01.2019 № 389-УІІ «Про дострокове припинення повноважень та звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області ОСОБА_1» міська рада вирішила:
1) визнати роботу заступника міського голови ОСОБА_1 незадовільною;
2) достроково припинити повноваження та звільнити ОСОБА_1 з посади заступника міського голови;
3) у разі перебування ОСОБА_1 на лікарняному або у відпустці під час прийняття даного рішення наказ про її звільнення видати у перший день виходу на роботу після лікарняного або відпустки;
4) Службі персоналу виконавчого комітету Чорноморської міської ради оформити звільнення ОСОБА_1 згідно з чинним законодавством про працю.
З протоколу 28 сесії Чорноморської міської ради Одеської області від 25.01.2019 вбачається, що додатково за пропозицією ОСОБА_5 до порядку денного включено питання про звіт заступника міського голови ОСОБА_1 щодо повноважень, покладених на неї згідно з посадовою інструкцією за період з 2015 по 2018 роки і надання оцінки її діяльності та про дострокове припинення повноважень і звільнення заступника міського голови ОСОБА_1.
Заслухавши звіт, міський голова поставив на голосування пропозицію про прийняття звіту та визнання звіту задовільним. За це питання голосували: «за» — 11, «проти» — 0, «утримались» — 23, не голосували — 0.
Тому міським головою поставлено на голосування пропозицію про прийняття звіту та визнання звіту незадовільним. За цим питанням проголосувало «за» — 22, «проти» — 10, «утримались» — 2, не голосували — 0.
Також за пропозицією ОСОБА_5, депутата міської ради, поставлено на обговорення питання про дострокове припинення повноважень та звільнення заступника міського голови ОСОБА_1. За цим питанням проголосувало «за» — 22, «проти» — 10, «утримались» — 2, не голосували — 0.
Також судом досліджено відеозапис 28 сесії Чорноморської міської ради Одеської області від 25.01.2019 в частині щодо розгляду вказаного питання.
Суд встановив, що зазначене рішення було оскаржено ОСОБА_1 до Одеського окружного адміністративного суду та рішенням від 22.05.2019 у справі № 420/718/19 ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову. Зазначене рішення набуло законної сили відповідно до постанови П’ятого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019.
Розпорядженням Чорноморського міського голови від 15.02.2019 № 43-а «Про продовження відпустки» ОСОБА_1, заступнику міського голови, у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю продовжено відпустку на 18 календарних днів з 25.03.2019 по 11.04.2019 включно.
20.02.2019 ОСОБА_1 звернулась із заявою до Чорноморського міського голови, в якій зазначила, що у зв’язку з тим, що рішення про звільнення позивача не прийнято (відсутнє розпорядження міського голови), відкликаю свою заяву про звільнення з посади заступника міського голови за власним бажанням, подану 22.01.2019.
26.02.2019 позивачем подано заяву до Чорноморського міського голови, в якій позивач відкликала заяву, подану 22.01.2019, та просила не звільняти її з посади в останній день виходу із відпустки.
Матеріалами справи підтверджено, що на вказані заяви позивача Чорноморський міський голова листом від 21.03.2019 № 1-ч-511 повідомив ОСОБА_1 про те, що право повернутись на роботу й відкликати заяву про звільнення позивач на підставі ст. 38 КЗпП України мала лише протягом строку попередження (два тижні), а цей строк скінчився 05.02.2019, тому у зв’язку з тим, що позивач не відкликала подану заяву в частині звільнення до цієї дати, вона втратила право на повернення до роботи після закінчення відпустки.
05.04.2019 Чорноморським міським головою прийнято розпорядження № 32-к «Про внесення змін до розпорядження від 22.01.2019 року № 19-а», відповідно до якого, враховуючи заяву ОСОБА_1 про продовження відпустки на 18 календарних днів у зв’язку з лікарняним, внесено зміни та доповнення до розпорядження від 22.01.2019 року № 19-а «Про надання відпустки ОСОБА_1», а саме: продовжити відпустку ОСОБА_1 у зв’язку з лікарняним з 25 березня по 11 квітня 2019 року включно з подальшим звільненням в останній день відпустки 11 квітня 2019 року за власним бажанням.
Відповідно до записів у трудовій книжці серії НОМЕР_1, ОСОБА_1 11.04.2019 звільнена з посади за власним бажанням за ст. 38 КЗпП України на підставі розпорядження № 32-к від 05.04.2019.
Суд встановив, що 10.04.2019 позивач звернулась до Чорноморського міського голови із заявою, в якій просила продовжити відпустку на період лікарняного з 08.04.2019, до заяви додала копію відкритого лікарняного листа.
26.04.2019 позивач надала заяву з проханням провести оплату лікарняних листків з 08.04.по 26.04.2019 згідно з чинним законодавством та додала до цієї заяви оригінали лікарняних листків з 08.04.2019 до 11.04.2019, з відміткою, що ОСОБА_1 продовжує хворіти, та з 12.04.2019 по 26.04.2019, з відміткою «стати до роботи з 27.04.2019».
Колегією суддів було встановлено також, що протоколом засідання постійної комісії з фінансово-економічних питань, бюджету, інвестицій та комунальної власності VІІ скликання від 25.02.2019 вирішено рекомендувати пленарному засіданню сесії підтримати проєкт рішення «Про затвердження на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області ОСОБА_2» (витяг із протоколу № 68).
Обґрунтування апеляційного суду
Апеляційний суд, погоджуючись з правильним висновком суду першої інстанції по суті позовних вимог, вважає за необхідне зазначити про таке.
Публічна служба — це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (п. 17 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) рішень та дій органу державної влади з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 КАС України.
Отже...
Позивач проходив публічну службу на посаді заступника голови Чорноморської міської ради (мера), має 4 ранг посадовця.
Суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, врегульовані Законом України «Про місцеве самоврядування» , «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Фактичним предметом спору у справі, що розглядається, є правомірність рішення відповідача щодо звільнення позивача з адміністративної посади, тобто спірні правовідносини щодо припинення публічної служби.
Отже, суду необхідно перевіряти, чи були у відповідача необхідні та достатні підстави для винесення такого рішення на момент його прийняття.
Судом встановлено, що на час прийняття оспорюваного рішення про припинення публічної служби позивача у відповідача формально існували дві правові підстави:
– пропущення двотижневого строку відкликання заяви про звільнення та запрошення на цю посаду іншої особи;
– наявність рішення Чорноморської міської ради про недовіру позивачу та припинення її повноважень на посаді заступника.
З приводу порушення двотижневого строку слід зазначити про таке.
Частиною 1 ст. 38 КЗпП України встановлено мінімально допустимий строк попередження роботодавця про звільнення працівника за його ініціативою. Встановлення такого строку є гарантією прав роботодавця, спрямованою на забезпечення належного функціонування підприємства, установи, організації та пошук нових кадрів тощо.
У ст. 3 Закону України «Про відпустки» йдеться про право позивача на отримання не використаної ним відпустки у випадку його звільнення.
Разом з тим отримання таких відпусток впливає лише на дату звільнення працівника, а не на фактичне продовження його трудових відносин.
Аналогічна правова позиція була викладена у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі № 826/17279/16, від 18.11.2019 у справі № 813/3857/15 (ср. ).
Підсумовуючи наведене, написання заяви про надання відпустки з подальшим звільненням не свідчить про те, що право на відкликання заяви про звільнення автоматично переноситься до моменту винесення оспорюваного рішення відповідача про припинення державної служби.
Отже, аргумент позивача, що право на відкликання заяви про звільнення зберігається за нею до дати виходу з відпустки, не відповідає правильному змісту правового регулювання вказаних вище норм КЗпП України. Надання роботодавцем невикористаної відпустки при звільненні не свідчить про продовження строку, в межах якого працівник може передумати про своє рішення про звільнення.
Другим аспектом цієї правової підстави є наявність або відсутність факту запрошення іншої особи.
Відповідно до ст. 38 КЗпП України, працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною з інвалідністю; догляд за хворим членом сім’ї відповідно до медичного висновку або особою з інвалідністю I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник.
Якщо працівник після закінчення строку попередження про звільнення не залишив роботи і не вимагає розірвання трудового договору, власник або уповноважений ним орган не вправі звільнити його за поданою раніше заявою, крім випадків, коли на його місце запрошено іншого працівника, якому відповідно до законодавства не може бути відмовлено в укладенні трудового договору.
У постанові від 16.05.2018 у справі № 825/382/17, від 03.07.2019 у справі № 705/4426/*16-ц ВС дотримується позиції, що за наявності листа-запрошення (або погодження на переведення) від підприємства, до якого переводиться працівник, такому працівнику не можна відмовити в укладанні договору.
Із висновків ВС у постанові від 30.08.2018, справа № 750/5071/17, випливає, що запрошеною інша особа вважається на момент висловлення своєї згоди на переведення.
Як вбачається із трудової книжки ОСОБА_2, останній звільнений із посади (попередньої) за переведенням для подальшої роботи у виконавчому комітеті Чорноморської міської ради відповідно до ст. 36 КЗпП.
Рішення міської ради про призначення ОСОБА_2 датоване 01.03.2019.
Проте в матеріалах справи містяться безумовні докази щодо запрошення ОСОБА_2 (з урахуванням особливостей призначення заступника мера) до відкликання позивачем своєї заяви про звільнення, а саме:
– заява ОСОБА_2 про розгляд його кандидатури від 04.02.2019;
– звернення депутатської фракції партії «Відродження» на адресу Чорноморського міського голови від 11.02.2019;
– відповідь керуючого справами у зацікавленості кандидатурою ОСОБА_2 від 18.02.2019;
– рішення комісії Чорноморської міської ради.
Підсумовуючи наведене, суд вважає, що аргументи апелянта про можливість відкликання своєї заяви щодо винесення головою відповідного розпорядження не є переконливими.
З приводу рішення Чорноморської міської ради Одеської області від 25.01.2019 № 389-УІІ «Про дострокове припинення повноважень та звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області ОСОБА_1» апеляційний суд зазначає наступне.
Наявність такого рішення є безумовною підставою для припинення повноважень позивача на посаді заступника мера з підстав втрати довіри.
Отже, при винесенні розпорядження про звільнення у відповідача не існувало будь-якого іншого варіанта, ніж припинення публічної служби.
Однак, відповідач, враховуючи наявність невідкликаної заяви про звільнення, цілком справедливо обрав для позивача найбільш сприятливу підставу для звільнення (звільнення за власним бажанням та звільнення через втрату довіри, на переконання суду, несуть різні правові та соціальні наслідки для особи), що узгоджується із принципом пропорційності.
В іншому випадку в разі задоволення позову позивача щодо визнання протиправним рішення про звільнення суд буде вимушений (п. 18 постанови Пленуму) оговорювати питання щодо зміни формулювання підстави звільнення, що, як було зазначено вище, є найменш сприятливим до позивача.
Окремо суд вважає за необхідне зазначити про таке.
Європейський суд з прав людини неодноразово розглядав справи щодо спорів, які стосуються питань, пов’язаних із працевлаштуванням державних службовців, їхнім кар’єрним просуванням і завершенням служби.
Зокрема, у рішенні «Пеллегрен проти Франції» від 08.12.1999, заява № 28541/95, Європейський суд з прав людини надав автономне тлумачення терміна «Державна (публічна) служба». З цією метою Суд запровадив функціональний критерій, що визначається характером обов’язків і функцій службовця. Ті, що обіймають посади, які передбачають виконання функцій, пов’язаних із забезпеченням загальних інтересів, або участь у здійсненні повноважень, наданих за публічним правом, наділені часткою суверенної влади держави. Отже, держава має законний інтерес вимагати від таких посадових осіб особливих відносин довіри і лояльності. З іншого боку, стосовно інших посад, які не містять такого аспекту «державного управління», цього інтересу немає (пункти 60, 65 згаданого вище рішення).
Аналогічні інтереси щодо особливих відносин довіри і лояльності закріплені у чинному законодавстві.
Так, зокрема, відповідно до ст. 4 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на таких основних принципах: професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі.
Вирішуючи спір, суд виходить із того, що позивач, займаючи таку високу посаду — заступник мера, був пов’язаний обов’язком особливих відносин довіри і лояльності до держави в особі Чорноморської міської Ради та Голови, зважувати все, що стосувалося виконання його професійних завдань та правових наслідків написання заяви про звільнення з адміністративної посади.
Суд передусім відзначає, що всі права і та обов’язки позивача і законні інтереси держави щодо особливих відносин довіри і лояльності, чітко визначені у профільному Законі «Про службу в органах місцевого самоврядування», були чинними на час подій у справі, а відтак надавали позивачу можливість передбачити наслідки своїх дій.
Відповідач, ухвалюючи спірне рішення, вирішував одночасно не лише питання щодо проходження публічної служби позивача, а також питання організації і координації діяльності підзвітних заступнику мера органів з метою забезпечення принципу безперервності влади та ефективного виконання функцій органів місцевого самоврядування (ст. 8 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування») шляхом якнайшвидшого підбору кандидатури з обов’язковим дотриманням відповідних законних процедур, які є обов’язковими при призначенні іншої особи на посаду заступника мера.
Підсумовуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про те, що позивач подала заяву про відкликання заяви про звільнення після спливу двотижневого строку, який визначений для попередження роботодавця про звільнення. До того ж, на посаду, яку позивач займала до звільнення, було призначено іншого працівника. Тому суд першої інстанції зробив юридично правильний висновок про правомірність її звільнення і відсутність підстав для продовження роботи.
За таких обставин розпорядження Чорноморського міського голови № 32-к від 05.04.2019 «Про внесення змін до розпорядження від 22.01.2019 року № 19-а» в частині звільнення за власним бажанням та розпорядження Чорноморського міського голови № 19-а від 22.01.2019 року «Про надання відпустки ОСОБА_1» в частині звільнення є правомірними та відсутні правові підстави для визнання протиправними та скасування, а тому в цій частині позовні вимоги не належать задоволенню, про що правомірно зазначено судом першої інстанції.
Судом попередньої інстанції також вірно ураховано, що позивач перебувала до 26.04.2019 на лікарняному, а тому дата звільнення має бути змінена та позовні вимоги підлягають частковому задоволенню в частині зобов’язання Чорноморського міського голови змінити дату звільнення ОСОБА_1 з 11.04.2019 на 26.04.2019 та зобов’язання Чорноморської міської ради Одеської області вжити заходів щодо виплати ОСОБА_1 допомоги з тимчасової непрацездатності в порядку, встановленому Законом України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування».
Фінал
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 було залишено без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду скасовано та прийнято нове рішення суду.
Позовну заяву ОСОБА_1 до Чорноморського міського голови Хмельнюка Валерія Яковича та Чорноморської міської ради Одеської області за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, ОСОБА_2 ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про визнання протиправним та скасування розпорядження Чорноморського міського голови № 32-к від 05.04.2019 в частині звільнення; розпорядження Чорноморського міського голови № 19-а від 22.01.2019 в частині звільнення; зобов’язання вчинити певні дії; поновлення на посаді та стягнення заборгованості по заробітній платі за час вимушеного прогулу — задоволено частково.
Зобов’язано Чорноморського міського голову змінити дату звільнення ОСОБА_1 з 11 квітня 2019 року на 26 квітня 2019 року.
У решті позовних вимог відмовлено.
Наостанок...
Наведена вище справа буде цікава більшості представників органів місцевого самоврядування, якщо зважати на те, що на практиці доволі часто виникають «кадрові» конфлікти. Тож ту правову базу, яку використовував суд (суди), сміливо можна брати собі на замітку.
