Реформа місцевого самоврядування в Україні: чи потрібна вона?

¹ Руснак Борис — колишній: керуючий справами, заступник голови Чернівецької обласної ради, радник Чернівецького міського голови, викладач конституційного та муніципального права України.

Необхідність інституційної модернізації місцевого самоврядування

Сьогодні на всіх рівнях публічної влади в Україні, серед політиків і науковців, практиків муніципального руху, експертів точаться дискусії щодо розв’язання існуючих проблем та подальшого розвитку місцевого самоврядування, приведення його у відповідність до європейських і світових стандартів місцевої демократії.

Щоб зробити дієвим місцеве самоврядування, треба суттєво модернізувати чи реформувати (як кому більше подобається) діючі в Україні моделі місцевого самоврядування.

У Конституції України та Законі України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»² реалізована, на мій погляд, неефективна, конфліктна модель місцевого самоврядування як на базовому рівні (село, селище, місто), так і на регіональному рівні (район, область).

² Базовий Закон.

В Україні в останні роки проведена частково реформа територіальної організації влади, яку чомусь назвали «реформою децентралізації». Насправді відбулося укрупнення адміністративно-територіальних одиниць (АТО) першого і другого рівнів, хоч і в антиконституційний спосіб. Фактично утворено АТО первинного рівня, які ст. 133 Конституції України не передбачено. Але справа зроблена. Автор не зовсім розділяє переможні реляції з цього приводу, бо бачить і розуміє, що не все так позитивно, як про це говорять причетні до реалізації цієї реформи.

Але сьогодні мова не про це. У цій статті йтиметься про другу частину реформи, передбаченої Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні³, а саме реформу власне місцевого самоврядування, адже здійснено лише деякі кроки щодо перерозподілу податків, які надходитимуть до місцевих бюджетів, передачі органам місцевого самоврядування додаткових повноважень, яких вони раніше не мали тощо. Напрацювання щодо подальшого здійснення реформи уже є. Зокрема, до Верховної Ради України⁴ подано Проєкт тексту змін до Конституції України в частині децентралізації влади⁵, який, у разі його прийняття, на моє глибоке переконання, лише погіршить ситуацію. Враховуючи заклик, який пролунав від керівництва Парламенту, щодо участі зацікавлених осіб у широкому обговоренні цього проєкту Закону, викладаю у цій статті авторський аналіз існуючої інституційної моделі місцевого самоврядування. Адже для того, щоби реформувати місцеве самоврядування, необхідно розуміти, що заважає його ефективному функціонуванню, які вади має чинне законодавство про місцеве самоврядування etс.⁶

³ Затверджена розпорядженням Уряду від 01 квітня 2014 р. № 333-р.

⁴ Парламент.

⁵ Проєкт Закону.

⁶ Пропозиції щодо модернізації існуючої на базовому рівні моделі місцевого самоврядування у наступній статті.

Аналіз нормативно-правового підґрунтя місцевого самоврядування в Україні

Хаотична законотворчість розбалансувала базовий Закон та породила конфліктність норм різних законів. Так, прийнятим Законом України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад» внесено зміни до ст. 6 базового Закону, якими територіальних громад позбавлено права ухвалювати рішення про об’єднання шляхом місцевих референдумів, передавши право прийняття рішення відповідним місцевим радам, з одного боку, та надано право добровільного об’єднання не лише сільським територіальним громадам, як це передбачено ст. 140 Конституції України і ст. 2 базового Закону, а й селищним та міським територіальним громадам, з іншого боку. Згодом було внесено зміни до 1-ї статті базового Закону, але залишено без змін його 2-гу статтю, створивши таким чином колізію цих норм.

Якщо порівняємо нормативні дефініції місцевого самоврядування, які містять Конституція України, базовий Закон та Європейська Хартія місцевого самоврядування⁷, побачимо суттєві відмінності, що є недопустимим.

⁷ Хартія.

Так:

Як бачимо, Україна, ратифікувавши Хартію, яка стала складовою національного законодавства, реалізувала трохи іншу концепцію, ніж передбачена у ній, а саме: первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень визначено територіальну громаду села, селища, міста (ст. 6 базового Закону), тобто саме територіальна громада в Україні є стрижнем місцевого самоврядування (а не органи місцевого самоврядування, як у Хартії).

Але ж, як відомо, Хартія на сьогоднішній день є основним міжнародно-правовим документом для держав — членів Ради Європи. Вона містить стандарти організації управління на місцях, які є обов’язковими для держав — членів цієї міжнародної організації. Україна ж, яка є членом Ради Європи, взяла зобов’язання здійснювати розробку будь-якого законодавства у сфері місцевого самоврядування та регіонального розвитку з обов’язковим урахуванням відповідних правових актів цієї міжнародної організації (в тому числі Хартії). Проте, на жаль, традиційно свої зобов’язання не виконує.

У самому базовому Законі є суперечності. Так:

Закономірне запитання: то голова формує порядок денний сесії чи проєкт порядку денного? Бо зі змісту цитованої норми ст. 46 базового Закону випливає: те, що сформував голова, стає порядком денним сесії лише після того, як його затвердить рада.

Крім того, ч. 1 ст. 46 базового Закону встановлено, що «сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради». Разом з тим, аналіз практики проведення сесій рад показує, що у більшості випадків засідання постійних комісій, на яких попередньо розглядаються питання порядку денного сесії, передують пленарному засіданню. Тож що затверджують депутати на пленарному засіданні — порядок денний сесії чи лише її пленарного засідання? А що розглядають на своїх засіданнях постійні комісії ради: питання порядку денного сесії чи пропозиції відповідного голови? Очевидно, що зазначені норми потребують удосконалення.

Частиною 2 ст. 42 базового Закону встановлено, що «у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв’язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради». Зауважте, жодних винятків щодо здійснення секретарем повноважень голови не передбачено. Водночас, ст. 53 базового Закону містить припис про те, що «засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою, а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції — заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради». Тож якою нормою керуватися на практиці? Автору відомі приклади, коли виникали конфліктні ситуації між секретарем ради і заступником міського голови з цього приводу.

Є у базовому Законі чимало прогалин. Зокрема, не врегульовано статус і порядок призначення секретаря виконавчого комітету; не визначено підстави розпуску виконавчого комітету; висловлення недовіри сільському, селищному, міському голові; звільнення з посади секретаря сільської, селищної, міської ради; процедури прийняття рішення про скликання сесії ради постійною комісією та однією третиною депутатів ради у випадках, передбачених базовим Законом тощо. Неврегульованість цих питань досить часто призводить до свавільного їх вирішення.

У чинному законодавстві передбачено застосування до суб’єктів місцевого самоврядування конституційно-правової відповідальності. Однак порядок її застосування прописаний фрагментарно, процедурні норми практично відсутні. Місцеві ради, як показує практика, відповідні процедури врегулювати належним чином у своїх регламентах не спроможні. Це призводить до того, що доволі часто ради ухвалюють рішення про дострокове припинення повноважень відповідних голів з порушенням законодавства, а міські голови безпідставно порушують перед Парламентом питання про призначення позачергових виборів відповідних рад.

Досить часто не дотримуються норми закону щодо: завчасного оприлюднення усіх проєктів рішень місцевих рад; широкого залучення громадян до підготовки та розгляду питань місцевого значення місцевими радами та їх виконавчими органами.

Частиною 10 ст. 46 базового Закону встановлено, що

«рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках — не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради».

Цей припис необхідно застосовувати у зв’язку з іншим приписом, який містить ч. 11 ст. 59 базового Закону:

«Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки».

Натомість міські голови неправильно застосовують словосполучення «у виняткових випадках» і визначають їх на свій розсуд. До таких випадків відносять і прийняття бюджету, і внесення до нього змін, і вирішення інших поточних питань, невідкладність розгляду яких жодним законом не передбачено. Отже, має місце звичайне зловживання, яким порушується вимога Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо оприлюднення проєктів рішень місцевих рад за 10 робочих днів до їх розгляду. А причиною зловживань є прогалина у законі, яка б мала визначити, чим позачергова сесія відрізняється від чергової.

У базовому Законі є й певні недоречності. Зокрема, йдеться про обрання радою секретаря ради. Статтею 50 згаданого законодавчого акта встановлено, що він обирається радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови або не менш як половини депутатів від загального складу ради (у визначених випадках). Але інститут «обрання» на посаду має передбачати можливість «вибору» з кількох кандидатур, інакше ми маємо не «обрання», а «призначення» на посаду. Тоді так у законі й слід написати: секретар ради призначається на посаду. А якщо він обирається, то депутатам має бути запропоновано кілька кандидатур, тоді це буде обранням. Я вже мовчу про те, чому право внесення кандидатури має належати сільському, селищному, міському голові, який не є «членом» ради та очолює її виконавчу структуру.

Нещодавніми змінами до базового Закону, а саме ст. 54¹, визначено новий порядок зайняття посади старости. Староста тепер затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій із громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу. Спосіб зайняття посади шляхом «затвердження відповідною радою» передбачений і ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» для заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, старости.

Поняття «затверджується», на мій погляд, є недоречним і незрозумілим. Воно — рудимент радянської доби, коли кадрові рішення чи то ради, чи то виконавчого комітету підлягали «затвердженню» рішенням бюро відповідного комітету КПРС. Тобто, тоді два суб’єкти брали участь у призначенні особи на керівну посаду.

У нашому випадку рішення приймається одним суб’єктом — радою, то чому вона його «затверджує» а не «призначає»? Адже в обох випадках раді пропонується одна кандидатура. Для чого ця плутанина у термінології? Скажу більше, у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» законодавець ще більше ускладнив ситуацію, встановивши у його ст. 3, що «посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які осо би обираються або затверджуються відповідною радою».

Хтось може мені пояснити цей феномен: як поняття «обрання на посаду» і «затвердження на посаді» можуть бути тотожними? А у чому тоді різниця, коли рада «призначає на посаду» і «затверджує на посаду»? Я її не бачу. То чому виборними посадами не вважаються й ті, на які рада призначає?

Крім того, чинним законодавством не визначено, хто вносить раді кандидатури заступників міського голови. На практиці це робить міський голова. Але це законодавством не передбачено, таким чином міські голови перевищують свої повноваження.

До речі, на практиці деякі ради затверджують заступників голови рішенням про утворення виконавчого комітету (затвердження його персонального складу). Але це неправильно, оскільки у даному випадку йдеться про укладання трудового договору, який є актом індивідуальної дії. Трудове законодавство не передбачає можливості прийняття на роботу «гуртом».

У ч. 3 ст. 51 базового Закону визначено, що місцева рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури. Ну як можна у складі виконкому утворити управління чи відділ з питань містобудування та архітектури? Очевидно, слід було записати, що орган з питань містобудування та архітектури утворюється у складі виконавчих органів місцевої ради.

Інші проблеми місцевого самоврядування

Значною проблемою на сьогодні є те, що відсутній правовий нагляд за законністю у діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У практичній діяльності і сільські, селищні, міські голови, і місцеві ради систематично порушують чинне законодавство і залишаються безкарними, принцип невідворотності покарання за вчинене правопорушення не працює. Це призводить до негативних наслідків. Свавілля при підготовці та прийнятті рішень з важливих питань життєдіяльності громад зростає як сніжний ком, ігноруються інтереси членів територіальної громади, порушуються принципи місцевого самоврядування, передбачені ст. 4 базового Закону, зокрема, народовладдя, гласності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб.

Переходимо до аналізу моделей місцевого самоврядування на базовому та регіональному рівнях.

Самоврядування на регіональному рівні

Як відомо, на обласному і районному рівнях місцеве самоврядування представлене районними та обласними радами, які не мають своїх виконавчих структур. Програми соціально-економічного і культурного розвитку, інші цільові програми, обласний, районний бюджет, рішення рад з інших питань розробляють і виконують відповідні місцеві державні адміністрації, які є органами державної виконавчої влади і радам не підпорядковані, а лише їм підзвітні та підконтрольні у частині делегованих радами повноважень. Це не відповідає Хартії, такого у світі ніде немає.

З огляду на вищевикладене, Конгрес місцевих та регіональних влад Європи на своїй V сесії, посилаючись на ст. 3 параграфа 2 Хартії, рекомендував Україні надати обласним і районним радам законодавчу можливість мати свої власні адміністративні органи, підзвітні їм та відповідальні перед ними.

Тому реформа місцевого самоврядування у цій частині має бути спрямована на відновлення виконавчих органів районних та обласних рад (вони раніше в Україні вже були). Натомість місцевим державним адміністраціям (у перспективі, очевидно, — префектурам) мають бути надані контрольно-наглядові функції за законністю у діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Щодо того, хто має призначати на посаду та звільняти з посади префекта, його місця й ролі у системі державної влади — тема іншої статті.

Система місцевого самоврядування на базовому рівні

Базовий Закон передбачає на базовому рівні (село, селище, місто) модель місцевого самоврядування «сильна рада — сильний мер», коли і раду, і мера (сільського, селищного, міського голову) обирає громада. Але ця модель виявилася неефективною, оскільки передбачена базовим Законом система стримувань і противаг не є збалансованою.

Першим елементом системи місцевого самоврядування у селі, селищі, місті (громаді) є територіальна громада, яка в існуючій моделі є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

Громада шляхом прямого голосування обирає сільського, селищного, міського голову і місцеву раду (депутатів), але впливу на них практично не має, оскільки надане їй право достроково припиняти повноваження і ради, і міського голови реалізувати неможливо через відсутність закону про місцеві референдуми. Щоправда, чинним законодавством передбачено можливість відкликання за народною ініціативою сільського, селищного, міського голови та окремих депутатів, але варто зауважити, що процедура відкликання виписана недосконало і поки що широкого застосування не має.

І в Конституції, і в базовому Законі встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: міські ради та їх виконавчі органи.

Однак, крім виборів, територіальна громада позбавлена можливостей ухвалювати імперативні рішення, тобто безпосередньо здійснювати місцеве самоврядування, з тієї ж причини: відсутність законів про місцеві референдуми та про загальні збори громадян за місцем проживання. Порядок застосування громадою форм прямої (безпосередньої) демократії законодавчо не врегульовано. Парламент за 24 роки від прийняття базового Закону (1997 р.), який передбачає врегулювання порядку застосування форм безпосередньої демократії окремими законами, так і не спромігся ухвалити відповідні закони.

У системі місцевого самоврядування, яка включає у себе сім складників (ст. 5 базового Закону), саме територіальна громада займає чільне місце.

Разом з тим у базовому Законі територіальній громаді присвячено лише одну, досить коротеньку за змістом ст. 6, якою визначено її правовий статус, у той час коли іншим елементам системи місцевого самоврядування присвячені цілі розділи, а органам самоорганізації населення — навіть окремий закон.

Принагідно зауважу, що свого часу була спроба прийняти спеціальний закон про територіальну громаду, він був розроблений, презентований у регіонах, автор статті брав участь у його обговоренні, але у Парламенту для його прийняття не дійшли руки.

У цьому зв’язку варто нагадати мету Концепції «реформи децентралізації» — визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад. Але поки що, на жаль, ця мета залишилася лише на папері.

Другим важливим елементом системи місцевого самоврядування у селі, селищі, місті (громаді) є місцева рада, яка в існуючій моделі обрана територіальною громадою як єдиний її представницький орган, але позбавлена можливості ефективно виконувати свої функції і повноваження.

Причинами цього є:

по-перше, рада не має свого голови, який би організовував і забезпечував її діяльність; свого апарату, що був би їй підпорядкований та забезпечував її роботу;

по-друге, рада має недостатній вплив на міського голову та свої виконавчі органи, оскільки вони нею утворюються, але їй не підпорядковані; керівники виконавчих органів часто ігнорують рішення ради та її вимоги про звітування, надання депутатам інформації тощо;

по-третє, досить часто «всесильний» сільський, селищний, міський голова своєю поведінкою провокує конфлікти з депутатами, чим налаштовує їх на неприйняття внесених ним проєктів рішень, що дає підстави голові свою нездатність ефективно керувати виконавчими органами ради перекладати на депутатів etс.

Доречним буде зазначити наявність прогалин і суперечностей у базовому Законі щодо апарату. У ст. 26 згаданого законодавчого акта, яка містить перелік виключних повноважень сільської, селищної, міської ради, їй надано право затверджувати за пропозицією сільського, селищного, міського голови загальну чисельність апарату ради та витрати на його утримання. А у ст. 42 цього ж законодавчого акта, яка містить перелік повноважень сільського, селищного, міського голови, встановлено, що він здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету.

Відтак незрозуміло: йдеться про один апарат, який забезпечує діяльність і ради, і її виконкому, чи це два різних апарати? Якщо один, то чому у різних статтях базового Закону він називається по-різному? Якщо два різних, то хто затверджує загальну чисельність і витрати на утримання апарату виконавчого комітету?

Законом взагалі не визначено, хто визначає структуру апарату. Більше того, у багатьох радах підрозділам апарату надано статус виконавчих органів ради, що є неправомірним, оскільки апарат виконує консультативно-дорадчі функції, у той час як виконавчі органи здійснюють організаційно-розпорядчі функції.

Три «іпостасі» сільського, селищного, міського голови

Третім елементом системи місцевого самоврядування є сільський, селищний, міський голова, який в існуючій моделі працює у трьох іпостасях (далі розглянемо на прикладі саме міського голови):

1) він фактично домінує у міській раді. Оскільки рада не має свого керівника, то міський голова, який де-юре не є головою ради, де-факто здійснює функції її голови: скликає сесії ради, формує порядок денний сесій, головує на сесіях, бере участь у прийнятті рішень радою (голосує), підписує або ветує прийняті радою рішення, вносить раді кандидатуру секретаря ради тощо;

2) очолює виконавчий комітет ради; вносить раді пропозиції щодо структури, чисельності та витрат на утримання виконавчих органів ради; призначає і звільняє з посад керівників виконавчих органів ради, а також комунальних підприємств та установ, крім випадків, передбачених ч. 2 ст. 21 Закону України «Про культуру», здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчим комітетом тощо;

3) має цілу низку повноважень як міський голова і головна посадова особа територіальної громади: скликає загальні збори громадян за місцем проживання, забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, звертається до суду у визначених законом випадках тощо.

Міський голова при здійсненні наданих повноважень є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним — перед міською радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради делегованих повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним обласній державній адміністрації. Щоправда, Закон не дає визначення понять «підзвітність», «підконтрольність» і «відповідальність», що призводить до різного їх розуміння і тлумачення.

Доречним буде зазначити, що внесеними змінами до Конституції України у частині правосуддя функцію тлумачення законів з Конституційного Суду України знято, але ні на кого не покладено. Тому у разі виникнення різного розуміння і застосування понять різними суб’єктами місцевого самоврядування немає куди звернутися за офіційним тлумаченням норм закону.

Міська рада має низку інструментів впливу на міського голову, але їх застосування, як правило, призводить до протистояння і конфліктів внаслідок недостатньої врегульованості законом порядку і процедур їх застосування. Йдеться, зокрема, про заслуховування радою звіту міського голови про діяльність виконавчих органів ради (п. 9 ч. 1 ст. 26 базового Закону); прийняття рішення радою про недовіру міському голові (п. 10 ч. 1 ст. 26 базового Закону); прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень міського голови у випадках, передбачених базовим Законом (п. 16 ч. 1 ст. 26).

Недостатню врегульованість порядку і процедур застосування зазначених інструментів можна підтвердити такими прикладами: ч. 7 ст. 42 встановлено, що міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. Виникають, зокрема, питання: що таке «відкрита зустріч з громадянами», скільки громадян має бути на такій зустрічі у багатотисячній громаді? Запитання без відповідей, але їх наслідком є те, що, скажімо, один міський голова (не буду називати прізвище) нещодавно звітував про свою роботу перед невеличким гуртом журналістів, а його попередник свого часу зібрав у дворику міської ради кілька десятків своїх однопартійців і підлеглих та зімітував свій звіт «на відкритій зустрічі з громадянами». То це відповідає вимогам базового Закону чи ні?

Далі у згаданій статті базового Закону є такий припис: «на вимогу не менше половини депутатів ради міський голова зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін». А що робити, коли міський голова ігнорує таку вимогу депутатів і не звітує? Таких прикладів чимало. Відповіді на це запитання базовий Закон не дає.

Пункт 8 ч. 2 ст. 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» надає право депутату, зокрема, міської ради (одному) порушувати питання про недовіру міському голові.

А кому надається право ініціювати застосування такого виду конституційно-правової відповідальності до міського голови, як дострокове припинення його повноважень і звільнення з посади, взагалі законом не встановлено.

То невже заслуховування звіту голови важливіше, ніж звільнення його з посади, адже для першого потрібна вимога — не менше половини депутатів ради, а друге не врегульовано узагалі?

Крім того, законом не визначено, чи має право міський голова оскаржувати до суду рішення міської ради про дострокове припинення його повноважень у разі, якщо він вважає, що рада безпідставно це зробила або порушила при цьому чинне законодавство. Слід мати на увазі, що ч. 4 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. А п. 15 ч. 4 ст. 42 базового Закону міському голові надано право звертатися до суду лише щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Отже, виходить, що міський голова взагалі не має права оскаржувати будь-які рішення своєї ради. Але на практиці деякі міські голови (наприклад, Андрій Садовий у Львові, Олександр Сєнкевич у Миколаєві, Валентин Казаков у Сєвєродонецьку, Олексій Каспрук у Чернівцях та ін.) це не раз робили — і суди приймали до розгляду такі позови міських голів. Більше того, скасовували відповідні рішення рад.

Щодо виконавчих органів місцевої ради

Четвертим елементом системи місцевого самоврядування є виконавчі органи місцевої ради: виконавчий комітет, департаменти, управління, відділи тощо. В існуючій моделі виконавчий комітет, як колегіальний виконавчий орган, що формується місцевою радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, раді не підпорядкований, а лише підзвітний і підконтрольний. Очолює виконавчий комітет сільський, селищний, міський голова. Щоправда, рада має право розпуску виконавчого комітету, але, як уже зазначено вище, підстави і порядок розпуску законом не визначено.

Переліку конкретних повноважень виконкому законом не передбачено. Натомість встановлено (ст. 52 базового Закону), що виконавчий комітет місцевої ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради. Закон має цілу главу, яка містить перелік повноважень виконавчих органів ради у різних галузях і сферах діяльності, але їх не розмежовано між виконкомом та департаментами, управліннями, відділами. Щоправда, закон дає право це зробити раді (ч. 3 ст. 52 базового Закону). Проте, на практиці цього майже не зустрічається, очевидно, з огляду на те, що це зробити непросто, а рекомендацій відповідних немає.

Базовим Законом (ч. 3 ст. 51) передбачено можливість сільського, селищного, міського голови формувати виконавчий комітет ради виключно зі своїх підлеглих. Ясна річ, що підлеглі голові посадові особи ніколи не будуть голосувати проти тих рішень, які пропонує голова. Таким чином, виконавчий комітет ради із самостійного колегіального виконавчого органу зі своїми повноваженнями перетворюється на формальний орган, який «штампує» вигідні голові рішення. А це досить часто не йде на користь громаді.

У формуванні інших виконавчих органів також беруть участь місцева рада та сільський, селищний, міський голова. Зокрема, рада за пропозицією голови затверджує структуру, загальну чисельність виконавчих органів ради та витрати на їх утримання. Крім того, рада затверджує положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради (ч. 4 ст. 54 базового Закону). Але ці виконавчі органи ради підпорядковані не раді, яка їх утворює, а виконавчому комітетові ради та сільському, селищному, міському голові (ч. 2 ст. 54 базового Закону), раді лише підзвітні та підконтрольні, що не можна вважати адекватним і правильним.

Органи самоорганізації населення

Окремим елементом (але не обов’язковим) системи місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення (ОСН), які можуть створюватися з дозволу місцевої ради та наділятися частиною власної компетенції, фінансів, майна (ст. 14 базового Закону) (а можуть і не створюватися). Слід зазначити суперечливість цієї норми, оскільки незрозуміло, які саме повноваження, віднесені до компетенції ради, вона може передати ОСН, адже повноваження, передбачені ст. 26 базового Закону, вирішуються виключно на засіданнях ради, а інших повноважень рада практично не має.

Я уже зазначав вище, що цьому елементу системи місцевого самоврядування присвячено окремий Закон України «Про органи самоорганізації населення», який, однак, давно потребує оновлення, як потребує уточнення у цій частині і базовий Закон.

Підсумовуючи викладене, доходимо висновку про необхідність кардинальної зміни моделі місцевого самоврядування на базовому рівні, передбачивши збалансовану систему стримувань і противаг у взаємовідносинах місцевих рад, їх виконавчих органів та сільських, селищних, міських голів. Для цього необхідно внести відповідні зміни до Конституції України, прийняти нову редакцію Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ухвалити закони про місцевий референдум та про загальні збори громадян за місцем проживання, прийняти нову редакцію Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» etс.

Цей процес має відбуватися в напрямі імплементації у вітчизняне законодавство Стратегії інновацій та доброго врядування на місцевому рівні Ради Європи, апробованих європейською та світовою практикою стандартів місцевого самоврядування.

Відсутність у нашій державі концептуального бачення розбудови місцевого самоврядування призводить до дезінтеграції в ході законотворчого процесу, безсистемного напрацювання законодавчих актів, неузгодженості щодо їх розробки та прийняття, різних підходів до визначення статусу, компетенції та відповідальності суб‘єктів місцевого самоврядування. Відтак, нагальною є потреба збалансувати норми Конституції України, Хартії та законодавства, що регулює функціонування місцевого самоврядування.

І насамкінець. 30 листопада на сайті парламентського Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування оприлюднили текст змін до Конституції України в частині децентралізації влади. Найближчим часом текст доопрацьовуватиме міжкомітетська міжфракційна робоча група у Парламенті. Далі прийматимуться рішення на рівні політичних стейкголдерів.

«Буде обговорення у Верховній Раді. Думаю, що воно буде тривати десь місяць-півтора з урахуванням новорічних свят. Далі можна буде говорити про спрямування фінальних результатів до конституційної комісії при президентові і формування кінцевого тексту, який будуть пропонувати президентові на внесення до Верховної Ради», — сказав у коментарях журналістам заступник голови Парламенту Олександр Корнієнко. Він запевнив, що ці зміни є компромісними та погоджені всіма основними місцевими асоціаціями.

На самому початку цієї статті я зазначив про шкідливість прийняття законопроєкту у поданій редакції, тому закликаю зацікавлених читачів, по-перше, до ознайомлення з ним, по-друге, до активної дискусії щодо змісту новацій, які ним передбачені.

Автор має своє бачення інституційної модернізації місцевого самоврядування, та про це — в іншій статті.