Органи держконтролю та Закон № 877
З моменту прийняття Закону № 877 почалося його бурхливе обговорення. Найдискусійнішим питанням, пов’язаним з його прийняттям, стало питання про сферу дії Закону № 877. З наближенням дати набрання ним чинності до обговорення останнього питання долучилися і власне органи, наділені повноваженнями здійснювати контроль (далі — контролюючі органи). Аналізу їх бачення сфери дії Закону № 877 і присвячено пропонований матеріал.
Антон ІВАНЧЕНКО, економіст-аналітик Видавничого будинку «Фактор»
Як контролюючі органи бачать поширення сфери дії
Закону № 877 на той чи інший орган або вид контролю, можна поділити на три групи: органи, що погоджуються з поширенням на них (певний вид контролю) норм Закону № 877, органи, що дотримуються протилежної думки, і ті, що сумніваються в цьому (органи, що не дають однозначної відповіді).У такому ключі буде побудовано подальше викладення матеріалу, а оскільки стаття є зведеним коментарем до існуючих роз’яснень контролюючих органів, то наведемо їх перелік з цього питання.
| Визнають | Сумніваються | Заперечують |
| 1 | 2 | 3 |
| Держпідприємництво щодо податкового контролю ( листи від 05.09.2007 р. № 6631, від 23.10.2007 р. № 7998, с. 42) | Державний центр зайнятості щодо страхових внесків ( лист від 03.10.2007 р. № ДЦ-04-5708/0/6-07) | Мінфін щодо податкового контролю ( лист від 31.08.2007 р. № 31-21010-04-5/17626, с. 43) |
| ДПАУ в частині, що поширюється на податкові органи ( лист від 06.09.2007 р. № 8610/6/23-6016/1016, с. 42) | Держспоживстандарт у сфері захисту прав споживачів, стандартизації, метрології, підтвердження відповідності ( лист від 16.10.2007 р. № 9365-1-5/16) | Держінспекція з контролю за цінами ( лист від 28.09.2007 р. № 200/7-7/2315) |
| Мінтрансзв’язку ( лист від 05.10.2007 р. № 6888/15/10-07) | Держдепартамент інтелектуальної власності у сфері інтелектуальної власності ( лист від 15.10.2007 р. № 16-07/4498) | Виконавча дирекція Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності щодо контролю за сплатою та цільовим використанням страхових коштів ( лист від 02.10.2007 р. № 01-14-2045, с. 46) |
| Міністерство регіонального розвитку та будівництва у сфері будівництва, архітектури і містобудування, удосконалення адміністративно-територіального устрою ( лист від 23.10.2007 р. № 2/3-581) | Пенсійний фонд щодо нарахування, обчислення і сплати страхових внесків ( лист від 26.10.2007 р. № 17123/09-10, с. 45) |
Тепер перейдемо до аналізу позицій контролюючих органів у питанні сфери дії
Закону № 877
На кого
Закон № 877 поширюєтьсяНагадаємо: на нашу думку,
Закон № 877 має поширюватися на будь-які відносини, пов’язані із здійсненням державного нагляду (контролю), крім відносин, вичерпний перелік яких наведено у другому абзаці ст. 2 Закону № 877 (докладніше див. «Податки та бухгалтерський облік», 2007, № 53, с. 24).Як видно з наведених вище цитат, контролюючі органи неоднозначно поставилися до визначення сфери дії
Закону № 877. Найобґрунтованішою є позиція органів, що визнають необхідність керуватися положеннями Закону № 877 при здійсненні заходів держконтролю в певній сфері (Держпідприємництво, Мінтранс), а також органів, прямо зазначених у переліку, що «виключає» (див. лист Держфінпослуг від 03.10.2007 р. № 11074/12-6, лист Антимонопольного комітету України від 05.10.2007 р. № 21-294/08-6479).Податківці
визнали, що керуватимуться нормами цього Закону, але в частині, що поширюється на них. Не виключено, що після набрання цим Законом* чинності працівники податкового відомства керуватимуться нормами Закону № 877 вибірково, але те, що вони Закон визнають, — момент позитивний.* За умови, що до нього не буде внесено зміни. А про можливі зміни в Законі № 877 можна судити за інформацією. розміщеною на сайті ДПАУ (www.sta.gov.ua). Докладніше див. статтю «Планові і позапланові перевірки у світлі Закону № 877, с. 8.
Показовою серед усіх органів, що висловилися, є позиція Держпідприємництва. Так, у
листі від 05.09.2007 р. № 6631 Комітет справедливо зауважив, що Закон № 877 установлює основні, єдині для всіх органів, принципи державного контролю, на підставі яких згодом необхідно буде відкоригувати спеціальні закони. Пізніше, у листі від 23.10.2007 р. № 7998, Держпідприємництво на розвиток ідеї першого листа вказує, що цей Закон «не зачіпає суттєвих особливостей порядків здійснення перевірок, установлених спеціальним законодавством». Тобто специфіку того чи іншого контролюючого органу або заходу, що проводиться ним, може бути враховано у спеціальному законодавстві.На нашу думку, така позиція відповідає нормам
Закону № 877 і найточніше відображає його специфіку. Серед контролюючих органів цієї групи слід зазначити Мінтранс. Він не лише визнав, що керуватиметься нормами Закону № 877, а і, за дорученням Кабміну, уже приступив до розроблення нових і приведення чинних нормативно-правових актів у відповідність до згаданого Закону.
Сумніви щодо сфери дії Закону
Специфіка листів цієї групи контролюючих органів полягає в тому, що вони прямо не вказують на свою підпорядкованість нормам
Закону № 877 (а якщо і вказують, то з певними застереженнями). У своїх листах вони цитують положення як власне Закону № 877, так і спеціального законодавства. При цьому такі цитати мають загальний характер. Їх важко назвати аргументами чи доводами як на користь застосування норм Закону № 877, так і навпаки. Не завдавали собі такого клопоту й самі органи.Так, Державний центр зайнятості, резюмуючи цитування норм різних законів (у тому числі й
Закону № 877), зауважив, що центри зайнятості здійснюють контроль за правильним нарахуванням, своєчасним та повним перерахуванням і надходженням страхових внесків відповідно до норм чинного законодавства. Держдепартамент інтелектуальної власності та Держспоживстандарт у своїх листах у заключній частині навели тільки перелік нормативно-правових актів, якими вони керуються при здійсненні своєї діяльності. Подібний перелік нормативно-правових актів міститься і в листі Державного центру зайнятості. Ось тільки в цих переліках Закон № 877 не значиться. Причину цього нам назвати важко. Не виключено також, що зазначені органи в цілому не визнають (або не бажають визнавати), що сфера дії Закону на них поширюється.Дещо іншого (обнадійливого) характеру лист Міністерства регіонального розвитку та будівництва. У заключній частині свого листа Міністерство регіонального розвитку та будівництва вказує, що
порядок здійснення держконтролю визначається виключно Законом № 877. Мабуть, це означає, що Міністерство регіонального розвитку та будівництва у своїй діяльності керуватиметься нормами зазначеного Закону. Однак певні сумніви викликає те, що в листі Міністерство прямо цього не зазначило. А згадана фраза має загальний характер і не конкретизує сферу застосування Закону № 877.Як бачимо, відсутність у листах безпосередньої вказівки, що контролюючий орган — автор листа — керуватиметься у своїй діяльності нормами
Закону № 877, не дозволяє нам з упевненістю стверджувати це. Очевидно, остаточну відповідь на це запитання отримаємо після набрання чинності Законом № 877.
На кого Закон не поширюється?
З позицією цих органів нам погодитися важко з різних причин. В одних контролюючих органів недостатньо переконливі аргументи (Мінфін, виконавча дирекція Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності), інші безпідставно намагаються віднести свої контролюючі функції до сфер, на які дія
Закону № 877 не поширюється (Держінспекція з контролю за цінами), треті зовсім не наводять будь-яких чітких аргументів (Пенсійний фонд).Так, зі змісту
листа Пенсійного фонду зовсім не зрозуміло, що ж стало підставою для висновку про непоширення норм Закону № 877 на порядок здійснення органами Фонду своїх контрольних функцій. Фонд лише зауважив: «... виходячи з викладеного вище...», але вище аргументів на користь такого підходу ми не знайшли.Змістовнішим у плані аргументів був лист іншого страхового фонду (Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності). Виконавча дирекція цього Фонду у своєму листі звернула увагу, що
«...Фонд не належить до зазначених у ст. 1 Закону № 877 «уповноважених законом центральних органів виконавчої влади», що здійснюють нагляд або контроль згідно із зазначеним Законом...».Однак, якщо звернутися до визначення терміна «держнагляд», легко помітити, що серед центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування є згадка про інші органи. Отже,
Закон № 877 не дає вичерпного переліку таких органів. Тож назвати аргумент виконавчої дирекції Фонду бездоганним важко.Що стосується Держінспекції з контролю за цінами, то у своєму коментарі до її листа (див. «Податки та бухгалтерський облік», 2007, № 92, с. 13) ми вже вказували, що
Закон № 877 поширюється на сферу контролю, що проводиться Держінспекцією, оскільки здійсненням державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції має займатися Антимонопольний комітет (див. також лист Комітету).На нашу думку,
Закон № 877 було прийнято на розвиток положень ст. 19 ХКУ, а тому він має поширюватися на всі сфери контролю, крім прямо передбачених у самому Законі. Подібної думки дотримується і Держпідприємництво у своїх листах (див. таблицю).Тут потрібно згадати і
лист Мін’юсту від 18.10.2007 р. № 19-14-730, у якому Міністерство, коментуючи Закон № 877 , також звернулося до ст. 19 ГКУ. У заключній частині листа Мін’юст указує, що загальні умови та порядок здійснення державного контролю і нагляду за госпдіяльністю встановлюються законами.
