«Свято непослуху» для суб’єктів господарювання
Інформація про частковий «мораторій» на перевірки, що активно обговорюється засобами масової інформації, суб’єктами господарювання та і власне контролюючими органами, підтвердилася (повідомлення про прийняття Кабміном відповідної постанови див. «Податки та бухгалтерський облік», 2009, № 44, с. 4). Сьогодні для суб’єктів господарювання на перший план виходить питання: наскільки практично застосовною є постанова про обмеження на перевірки і які реальні зміни повинні статися у взаємовідносинах суб’єктів господарювання з контролюючими органами? Спробуємо зобразити повну картину, зупинившись на всіх істотних положеннях постанови.
Олена УВАРОВА, юрист Видавничого будинку «Фактор»
Контролюючі органи, на які поширюється дія постанови
У самій
постанові Кабміну від 21.05.2009 р. № 502 «Про тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період до 31 грудня 2010 року» (далі — постанова № 502, див. на с. 9) такі контролюючі органи не названо.Аналогічний спір про сферу дії свого часу точився й щодо
Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (далі — Закон № 877, див. «Податки та бухгалтерський облік», 2007, № 102). Крапку, зокрема, так і не було поставлено щодо того, чи потрапляють під дію Закону № 877 податківці (див. «Податки та бухгалтерський облік», 2008, № 66, с. 12).Терміни, що використовуються в
постанові № 502 (насамперед, у назві — «державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності»), а також прив’язка до критеріїв оцінки ступеня ризику від здійснення господарської діяльності дозволяють зробити висновок, що сфери дії Закону № 877 та постанови № 502 збігаються. Відповідно введені останньою обмеження не поширюються на перевірки, що здійснюються в межах «валютного контролю, митного контролю на кордоні, контролю за дотриманням бюджетного законодавства та використанням державного та комунального майна, банківського і страхового нагляду, інших видів спеціального державного контролю за діяльністю суб’єктів господарювання на ринку фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, а також оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя» (ст. 2 Закону № 877). Аналогічно розмірковує і Держкомпідприємництва, який розмістив роз’яснення щодо цієї постанови на своєму сайті (www.dkrp.gov.ua) одночасно з появою самої постанови на урядовому інтернет-порталі.
Обмеження щодо проведення планових перевірок
Із тексту
постанови № 502 випливає, що до 31.12.2010 р. планові перевірки не проводитимуться. Але ця заборона не поширюється на суб’єктів господарювання з високим ступенем ризику.Нагадаємо: згідно з
ч. 2 ст. 5 Закону № 877 орган держнагляду повинен у віднесеній до його відання сфері контролю визначити критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності (висока, середня, незначна). Залежно від ступеня ризику визначається періодичність проведення планових заходів держнагляду. Перелік затверджених станом на кінець 2008 років критеріїв ризику в різних сферах госпдіяльності та періодичності перевірок її провадження нами наводився в газеті «Податки та бухгалтерський облік», 2008, № 102.На сьогодні цей перелік
доповнено затвердженими Кабміном критеріями, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів щодо держконтролю у сфері захисту рослин (постанова від 27.05.2009 р. № 513), за використанням та охороною земель (постанова від 20.05.2009 р. № 477), у сфері промислової безпеки та охорони праці (постанова від 28.04.2009 р. № 413), сільськогосподарського насінництва (постанова від 08.04.2009 р. № 406), загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття (постанова від 15.04.2009 р. № 345), нагляду за здійсненням госпдіяльності, пов’язаної зі збором, обробкою, зберіганням, захистом та використанням інформації, що складає кредитну історію (постанова від 15.04.2009 р. № 353), за діяльністю з випуску та проведення лотерей і діяльністю з проведення азартних ігор (постанова від 02.04.2009 р. № 303), діяльністю в туристичній сфері (постанова від 21.01.2009 р. № 25), для здійснення держнагляду щодо об’єктів культурної спадщини (постанова від 21.01.2009 р. № 21), у сфері питного водопостачання та водовідведення (постанова від 14.01.2009 р. № 16), провадження господарської діяльності, пов’язаної з виробництвом, випуском та реалізацією продукції (виконанням робіт, наданням послуг) (постанова від 27.12.2008 р. № 1164), у сфері використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів (постанова від 27.12.2008 р. № 1139), фізичної культури і спорту (постанова від 17.12.2008 р. № 1097).Однак
щодо деяких напрямів держнагляду критерії ризику досі не затверджено. Як бути щодо них? Згідно з ч. 3 ст. 22 Закону № 877 якщо критерії розподілу суб’єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності, періодичність проведення планових заходів та перелік питань для їх здійснення не затверджено, такі суб’єкти вважаються суб’єктами з незначним ступенем ризику та підлягають державному контролю не частіше одного разу на п’ять років. В аспекті постанови № 502 правильніше сказати: не підлягають плановим перевіркам до 31.12.2010 р. (якщо в цей період не буде затверджено необхідні критерії ризику). До речі, одну із трьох зазначених умов про необхідність затвердження переліку питань для проведення перевірок виконано тільки Нацкомісією регулювання електроенергетики (див. наказ від 30.09.2008 р. № 159) та Мінохоронприроди (див. наказ від 04.03.2008 р. № 108). Але цю недоробку навряд чи визнають достатньою підставою для надання всім суб’єктам господарювання статусу суб’єктів з незначним ступенем ризику.Прямий
виняток із припису про тимчасове припинення проведення планових перевірок зроблено тільки щодо планових перевірок дотримання податкового законодавства, правильності обчислення, повноти та своєчасності сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів). На ці напрями заборона на проведення планових перевірок не поширюється. Водночас слід мати на увазі, що податкові органи здійснюють перевірки не тільки дотримання податкового законодавства. Тому планові перевірки дотримання законодавства про РРО, обіг готівки, виробництво і обіг алкоголю та тютюну, а також законодавства у сфері ЗЕД до 31.12.2010 р. проводитися не повинні.
Обмеження щодо проведення позапланових перевірок
Позапланові перевірки можуть проводитися лише за зверненнями фізичних і юридичних осіб та за заявою самого суб’єкта господарювання
. Отже, з установленого Законом № 877 переліку підстав проведення позапланових перевірок виключено такі: виявлення недостовірності даних, заявлених у документах обов’язкової звітності, поданих суб’єктом господарювання; перевірка виконання суб’єктом господарювання приписів щодо усунення порушень, виданих за результатами проведення планових заходів органом держнагляду; неподання в установлений строк суб’єктом господарювання документів обов’язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, що перешкоджають поданню таких документів. При цьому слід зазначити, що Закон № 877 допускає можливість установлення інших підстав для проведення позапланових перевірок в інших законах або ратифікованих Україною міжнародних актах. Однак і цими підставами згідно з постановою № 502 не зможуть скористатися контролюючі органи.У тексті
постанови № 502 щодо позапланових перевірок використовується словосполучення «установити обмеження», а не «тимчасово припинити», як щодо планових. Це може надати додаткові зачіпки контролюючим органам, щоб уникнути необхідності додержуватися постанови. Проте аналіз пояснювальної записки дає підстави говорити, що сенс у них усе ж вкладався однаковий: до 31.12.2010 р. позапланові перевірки проводитися не повинні (крім перевірок за двома зазначеними підставами).Цікаво, як діятиме
постанова № 502 сукупно зі ст. 250 Господарського кодексу України, що встановлює: адміністративно-господарські санкції можуть накладатися протягом шести місяців із дня виявлення порушення, але не пізніше ніж через один рік із дня порушення цим суб’єктом установлених законодавчими актами правил провадження госпдіяльності. Виглядає так, що створюються всі умови для ігнорування значної частини вимог до здійснення господарської діяльності (єдиним стрижнем правопорядку тепер будуть скарги юридичних та фізичних осіб).Відкритим залишається питання:
чи поширюватиметься обмеження на проведення позапланових перевірок на перевірки органів податкової служби. Є побоювання, що останні оголосять себе поза цією постановою, як це було із Законом № 877. Однак ураховуючи, що в абзаці першому постанови № 502 податківці фігурують як спеціальний виняток, а у другому — ні, зробити це тепер їм буде складніше.
Порядок накладення санкцій контролюючими органами
Постановою № 502
передбачено, що винесенню рішення про накладення санкцій за виявлені в ході перевірки порушення має передувати винесення приписів про усунення виявлених порушень. Далеко не всі контролюючі органи на сьогодні виносять такі приписи. Відповідно, багато з них зіткнуться з необхідністю оперативного розроблення форми та порядку винесення таких приписів. Утім, відсутність урегульованості в цих процедурних питаннях не може бути підставою для невиконання постанови № 502 у цій частині.Звертає на себе увагу те, що в
постанові № 502 використовується вираз «фінансові та адміністративні санкції». Використовуючи такий вираз, постанова охоплює всі адміністративно-господарські санкції, у тому числі санкції, які накладаються органами державної податкової служби, що в Законі України «Про державну податкову службу в Україні» від 04.12.90 р. № 509-XII названо фінансовими.Вважаємо, на
санкції за адміністративні правопорушення (що застосовуються до посадових осіб суб’єкта господарювання) дія постанови № 502 поширюватися не повинна.Характер порушення, можливість або неможливість його усунення
може бути встановлено ще при його виявленні в ході перевірки. Однак недостатньо послідовне викладення тексту постанови № 502 на практиці може спричинити виникнення питання: якщо вже в момент складання акта перевірки зрозуміло, що порушення є неусувним, чи повинен контролюючий орган виносити припис про його усунення?На сьогодні також незрозуміло,
чи застосовуватимуться в разі невиконання припису про усунення порушень не тільки санкції власне за неусунене порушення, а й адміністративний штраф за невиконання припису. Формальні підстави для цього в контролюючих органів будуть.Цікаво, що таку підставу, як перевірка усунення порушень, виключено з переліку підстав для позапланових перевірок. Тому, мабуть, суб’єкт господарювання тепер сам має бути зацікавлений у наданні органу контролю інформації про усунення порушення з наданням підтверджуючих доказів.
Спірним може стати питання:
чи можна вважати усувним порушення строків виконання певних обов’язків (наприклад, строків подання обов’язкової звітності). Після виявлення цього порушення суб’єкт господарювання може виконати тільки сам обов’язок, але в будь-якому разі — уже з порушенням установлених законодавством строків.Так чи інакше, головним є запитання:
чи стане постанова № 502 реальним механізмом у руках суб’єктів господарювання для стримування «тиску з боку органів державного контролю»? Наприклад, чи може суб’єкт господарювання з посиланням на вимоги постанови не допустити представників контролюючого органу до перевірки, адже згідно з ч. 1 ст. 10 Закону № 877 таке право суб’єкту господарювання надано тільки у випадку, якщо перевірки здійснюються з порушенням вимог до їх періодичності, установлених законом. Крім того, у ст. 11 Закону № 877 установлено обов’язок суб’єкта господарювання допустити орган контролю до перевірки, якщо він діє з дотриманням установлених законом вимог до порядку перевірки.Якщо виникне спір з контролюючим органом, слід мати на увазі, що суди найімовірніше при його вирішенні виходитимуть з того, що виключний перелік повноважень Кабінету Міністрів України у сфері регулювання порядку здійснення заходів державного нагляду за господарською діяльністю наведено у
ст. 22 Закону № 877, і прийняттям постанови № 502 уряд вийшов за межі своєї компетенції. У цьому випадку приписи постанови вступають у протиріччя з нормами законів, а тому така колізія повинна вирішуватися на користь закону. За загальним правилом, підзаконні акти можуть тільки конкретизувати положення законів за умови, що відповідні повноваження на конкретизацію було передбачено самим законом.Постанова № 502 набула чинності
з дати опублікування, тобто 29.05.2009 р.
