Адмінштраф: основні правила застосування
Про загрозу сплати адмінштрафу керівнику та бухгалтеру доводиться чути частіше за будь-якого іншого працівника. За які порушення він може накладатися та які існують правила притягнення до адмінвідповідальності, ітиметься в цій статті. Знання цих правил може значно зменшити загрозу застосування адмінштрафу.
Олена УВАРОВА, юрист Видавничого будинку «Фактор»
Санкції до працівника та санкції до підприємства
Ситуація, коли за одне порушення накладається штраф і на підприємство, і на когось із його працівників, знайома багатьом.
За прикладом далеко ходити не потрібно:
порушення строків сплати податкових зобов’язань для посадових осіб підприємства буде кваліфіковано як неподання або несвоєчасне подання платіжних доручень на перерахування належних сплаті податків і зборів (обов’язкових платежів), за що передбачено штраф від 85 до 170 грн., для самого підприємства це загрожує санкціями, закріпленими в Законі № 2181. Чи інший приклад: за порушення законодавства про захист прав споживачів до працівників суб’єкта господарювання застосовується штраф у розмірі від 17 до 170 грн. (ст. 1561 КпАП), до самого суб’єкта господарювання — санкції, передбачені Законом № 1023, залежно від характеру порушення (розмір штрафу може досягати 1700 грн.).Отже, у чому основна відмінність санкцій, що застосовуються, і чи не порушує це базового принципу юридичної відповідальності —
за одне порушення не можна притягнути до відповідальності одного виду двічі?Спершу звернемося до
ГКУ. Ним передбачено, що органи держвлади або місцевого самоврядування можуть бути наділені повноваженнями застосовувати до суб’єктів господарювання за порушення встановлених законодавчими актами правил провадження господарської діяльності адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення та ліквідацію його наслідків.Серед адмінгоспсанкцій центральне місце займає
адміністративно-господарський штраф (ч. 1 ст. 241 ГКУ) як вид стягнення, що застосовується найчастіше. Так, штрафи, що накладаються на суб’єктів господарювання за результатами перевірок контролюючих органів, мають характер адміністративно-господарських та повинні застосовуватися в порядку, установленому ГКУ, якщо інші правила не передбачені у спеціальному законі. Адміністративно-господарський штраф слід відрізняти від штрафу, застосування якого можуть передбачати суб’єкти господарювання в договорі один з одним у разі порушення однією зі сторін його умов. Такий штраф у разі невиплати його в добровільному порядку стягується другою стороною в судовому порядку.Однак, як відомо, за порушення, що допускаються в господарській діяльності підприємств,
негативні наслідки можуть настати не тільки для самого суб’єкта господарювання, а й для його посадових осіб та інших працівників.Найчастіше для посадових осіб суб’єкта господарювання або інших його працівників негативні наслідки полягають у необхідності сплати
адмінштрафу. Однак слід зауважити, що чинне законодавство передбачає й інші види адміністративних стягнень. Так, крім штрафу за адміністративне правопорушення, можуть застосовуватися (ст. 24 КпАП):1) попередження;
2) оплатне вилучення предмета, який став знаряддям учинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення;
3) конфіскація:
предмета, який став знаряддям учинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення;
грошей, одержаних унаслідок вчинення адміністративного правопорушення;
4) позбавлення спеціального права, наданого громадянину;
5) виправні роботи;
6) адміністративний арешт.
Крім того,
законами України можуть установлюватися й інші, крім зазначених вище, види адміністративних стягнень (ч. 2 ст. 24 КпАП).Звернемо увагу на відмінність конфіскації та оплатного вилучення предмета від вилучення і виїмки. І
вилучення, і виїмка, на відміну від конфіскації та оплатного вилучення, не є видом санкції. Вони є лише способами встановлення фактичних даних у ході здійснення контролю за діяльністю суб’єкта господарювання або розслідування кримінальної справи. Так, згідно з КпАП вилучення речей виступає засобом встановлення доказів у справі про адміністративне правопорушення (ст. 251). При цьому вилучаються тільки речі, які є засобом або безпосереднім об’єктом правопорушення (ст. 265 КпАП). Про вилучення речей складається протокол або робиться відповідний запис у протоколі про адміністративне правопорушення (ч. 2 ст. 265 КпАП). У межах розслідування злочину може бути проведена виїмка предметів (ст. 184 КПК). Провести виїмку може тільки слідчий і тільки у випадку, якщо є достатні підстави вважати, що предмети, виїмка яких проводиться, є знаряддями злочину або речами, цінностями, здобутими злочинним шляхом, або предметами, що мають значення для встановлення істини у справі або забезпечення цивільного позову (ст. 177 КПК). При цьому примусове вилучення з житла чи іншого володіння особи проводиться тільки за постановою суду (ст. 178 КПК).Слід зауважити, що загальна характеристика
штрафів, що застосовуються за адміністративні правопорушення, та адміністративно-господарських штрафів свідчить, що вони за своєю правовою природою схожі. Різниця тільки в суб’єкті відповідальності — перші застосовуються до посадових осіб та працівників суб’єктів господарювання, другі накладаються на самих суб’єктів господарювання. Але при цьому важливо пам’ятати, що порядок їх застосування різний, хоча, як правило, порушення, за які вони накладаються, виявляються в ході однієї перевірки тим самим контролюючим органом. Однак у подальшому процедури притягнення до відповідальності суб’єкта господарювання та його працівників не збігаються.Базові правила притягнення посадових осіб підприємства чи інших його працівників у передбачених законодавством випадках до відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень установлено у
КпАП. На їх аналізі і зупинимося.
Правила застосування адмінштрафів
Серед
основних правил застосування санкцій за адмінправопорушення слід назвати такі:1. Відповідальність за адміністративні правопорушення
застосовується тільки до фізичних осіб, до юридичних осіб вона застосовуватися не може . Як уже зазначалося, як правило, за це саме порушення юридична особа притягується до адміністративно-господарської відповідальності паралельно з притягненням її посадової особи чи іншого працівника до відповідальності за адмінправопорушення.2. Адмінвідповідальність може застосовуватися тільки за наявності складу адміністративного правопорушення
. Так, згідно зі ст. 9 КпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.Ідеться про те, що адмінстягнення може бути накладено тільки за умови, що були встановлені об’єкт правопорушення та його об’єктивна сторона, суб’єкт протиправних дій та суб’єктивна сторона.
Що означає для особи, щодо якої складено адмінпротокол, наведена виключно юридична конструкція? Ідеться про те, що повинні виконуватися одночасно такі умови.
По-перше
, має бути встановлено, що ця особа може бути суб’єктом адмінвідповідальності (суб’єкт правопорушення). Насамперед, така особа повинна досягти віку, з якого може наставати адмінвідповідальність: відповідно до ст. 12 КпАП до адміністративної відповідальності може бути притягнуто осіб, які досягли на момент учинення адмінпорушення 16-річного віку.Крім того, має бути встановлено, що особа, яка вчинила адмінпроступок, не була в стані неосудності, тобто в стані, коли вона не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок хронічної душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності, слабоумства чи іншого хворобливого стану, що має бути підтверджено відповідними висновками органів Міністерства охорони здоров’я (
ст. 20 КпАП).Зауважимо, що за вчинені на території України порушення адмінстягнення можуть накладатися не тільки на громадян України, але й на іноземних громадян та осіб без громадянства (
ст. 16 КпАП).Також слід мати на увазі, що за деякі порушення відповідальність установлено для обмеженого кола осіб. Наприклад,
КпАП щодо деяких порушень обмежує суб’єктів, яких може бути притягнуто до відповідальності, тільки посадовими особами або фізособами-підприємцями. Це, зокрема, порушення встановлених строків виплати пенсій, стипендій, заробітної плати, виплата їх не в повному обсязі, інші порушення вимог законодавства про працю (ст. 41 КпАП), випуск в експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів із перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах (ст. 80 КпАП), випуск на лінію транспортних засобів, технічний стан яких не відповідає встановленим вимогам або без необхідних документів, передбачених законодавством (ст. 128 КпАП), порушення правил надання послуг та вимог безпеки при наданні послуг з перевезення пасажирів та вантажів автомобільним транспортом (ст. 1331 КпАП), порушення порядку утримання та перерахування ПДФО та подання відомостей про виплачені доходи (ст. 1634 КпАП).Є також порушення, за які до відповідальності притягуються виключно посадові особи (про те, кого можна вважати посадовою особою, див. статтю на с. 22). Серед таких порушень: перекручення або приховування даних державного земельного кадастру (
ст. 532 КпАП), порушення правил водокористування (ст. 60 КпАП), приховування перевищення ліміту на обсяги утворення та розміщення відходів (ст. 913 КпАП), порушення встановленого порядку промислової переробки, зберігання, транспортування або знищення конфіскованих спирту, алкогольних напоїв чи тютюнових виробів (ст. 1562 КпАП), неподання або несвоєчасне подання платіжних доручень на перерахування належних сплаті податків і зборів (обов’язкових платежів) (ст. 1632 КпАП), порушення порядку формування і застосування цін та тарифів (ст. 1652 КпАП).По-друге
, контролюючий орган повинен зафіксувати, що дійсно мали місце дії або бездіяльність, за які чинним законодавством передбачено адміністративну відповідальність. При цьому в адмінпротоколі має бути зазначено, які це дії і який припис чинного законодавства ними порушено, а також статтю нормативного акта, що передбачає відповідальність за це порушення (об’єкт та об’єктивна сторона порушення).Об’єктивна сторона правопорушення буде відсутня, якщо дії, які за зовнішніми ознаками підпадають під передбачені
КпАП або іншим нормативним актом адмінпорушення, було вчинено у зв’язку з крайньою необхідністю, тобто для усунення небезпеки, яка загрожує державному або громадському порядку, власності, правам і свободам громадян, установленому порядку управління, якщо така небезпека не могла бути усунена іншими засобами і якщо заподіяна шкода менш значна, ніж та, яку було відвернуто, або в межах необхідної оборони, тобто коли з метою захисту інтересів, що охороняються законом, шкода завдається тому, хто посягає на них.По-третє
, має бути встановлено вину особи у вчиненні адмінправопорушення.Річ у тім, що тільки встановлення самого факту вчинення певних дій, за які встановлено адміністративну відповідальність, недостатньо. Правопорушенням визнаються дії (бездіяльність) особи, учинення яких є усвідомленим та вольовим, тобто особа усвідомлювала значення своїх дій і була здатна керувати ними. При цьому необов’язково, щоб особа усвідомлювала протиправність своєї поведінки. Вона може бути впевнена, що діє в межах законодавчих вимог. Це не звільняє від відповідальності.
Не звільняють від відповідальності (і навіть розглядаються як такі, що обтяжують відповідальність) й обставини, коли особа в результаті своєї ж поведінки, а не з незалежних від неї причин, втрачає здатність контролювати свої дії. Насамперед, це випадки алкогольного та наркотичного сп’яніння.
Слід звернути увагу, що
вина може виступати у двох основних формах — у формі умислу та необережності. І в першому, і в другому випадку, як уже зазначалося, особа повинна усвідомлювати значення своїх дій, тобто має бути встановлено, що особа не перебувала у стані неосудності. Однак в окремих випадках, щоб притягти особу до відповідальності, тільки усвідомлення нею своїх дій недостатньо. У таких випадках законодавство вимагає встановлення вини у формі умислу, тобто особа не лише має усвідомлювати характер своїх дій та передбачати їх наслідки, а й бажати або свідомо допускати їх настання (ст. 10 КпАП). Учиненим з необережності правопорушення вважається, якщо особа передбачала можливість настання певних негативних наслідків своєї дії або бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості їх настання, хоча повинна була і могла їх передбачити (ст. 11 КпАП).Утім, для адмінправопорушень, на відміну від злочинів, форма вини — умисел чи необережність — принципового значення, як правило, не має. Тільки в окремих випадках
КпАП передбачає відповідальність виключно для вчинених умисно дій, звільняючи таким чином осіб, які діяли аналогічно з необережності. Наприклад, за порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності відповідальність настане тільки у випадку, якщо буде встановлено, що особа, яка порушила права, діяла умисно (ст. 512 КпАП).Контролюючі органи також звертають увагу на необхідність установлення всіх елементів складу правопорушення (див., наприклад,
лист Державної митної служби України від 31.03.2009 р. № 11/1-10.20/2838-ЕП).Саме у зв’язку з відсутністю такого елемента складу правопорушення, як вина, не може бути притягнуто до відповідальності працівника за порушення, учинене в період, коли він ще на підприємстві не працював. Навіть те, що здійснювалася передача справ від особи, яка раніше обіймала цю посаду, новому працівнику, не дає підстав для його притягнення до відповідальності. Таку позицію визнають і фахівці держорганів (див. консультацію «Податковий, банківський, митний КОНСУЛЬТАНТ», 2009, № 8, с. 8). З іншого боку, якщо особа на момент виявлення порушення вже звільнилася, її все одно може бути притягнуто до відповідальності. На це також звертають увагу уповноважені державні органи (див., наприклад,
Рекомендації щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення та застосування адміністративних стягнень органами державної контрольно-ревізійної служби, затверджені наказом ГоловКРУ від 30.07.2002 р. № 160).Крім того, ми не можемо погодитися з фахівцями, які стверджують, що, наприклад, головного бухгалтера може врятувати від відповідальності складена на ім’я керівника записка, в якій він попереджає про неможливість виконання законодавчих вимог, за порушення яких адмінвідповідальність покладається на головбуха. Не може бути такою реабілітуючою підставою і видання наказу на підприємстві, яким відповідальність за невиконання вимог законодавства покладено на керівника.
3. Санкції за адмінправопорушення
можуть застосовуватися як судом, так і безпосередньо контролюючими органами (але тільки у випадках, прямо передбачених законом).4. Порушення, за яке накладається адміністративне стягнення, фіксується в
адміністративному протоколі, до змісту та порядку складання якого КпАП установлює чіткі вимоги (див. статтю на с. 24).5. При здійсненні однією особою двох або більше адміністративних правопорушень адміністративне
стягнення застосовується за кожне порушення окремо (ч. 1 ст. 36 КпАП). Так, наприклад, якщо на підприємстві допускалися порушення трудового законодавства (наприклад, не в повному обсязі виплачувалася заробітна плата) та законодавства з фінансових питань (не було організовано ведення бухгалтерського обліку), то керівника підприємства може бути притягнуто до відповідальності і за ст. 41 КпАП, і за ст. 1642 КпАП.6. Однак з наведеного вище правила є виняток:
якщо особа вчинила декілька адмінпорушень, справи за якими одночасно розглядаються тим самим органом, стягнення накладається в межах санкції, установленої за більш серйозне порушення з числа вчинених (більш серйозним вважатиметься порушення, за яке передбачено більшу санкцію). При цьому до основного стягнення в цьому випадку може бути приєднано одне з додаткових стягнень, передбачених статтями про відповідальність за будь-яке з учинених правопорушень (ч. 2 ст. 36 КпАП).Слід визнати цю ситуацію малоймовірною: особа у відносно невеликий проміжок часу повинна вчинити два або більше адміністративних правопорушення, які підпадають під різні статті
КпАП (чи іншого нормативного акта) і розгляд яких входить до компетенції одного і того ж органу. Однак повністю унеможливлювати настання такої ситуації, безумовно, не слід. Так, наприклад, при проведенні податкової перевірки може бути виявлено вчинені однією і тією ж особою порушення, передбачені ст. 1631 (відсутність податкового обліку, порушення порядку його ведення, за що передбачено штраф у розмірі від 5 до 10 нмдг, тобто від 85 до 170 грн.), ст. 1632 КпАП (неподання або несвоєчасне подання платіжних доручень на перерахування податків з таким же штрафом від 85 до 170 грн.) та ст. 1634 КпАП (неутримання або неперерахування до бюджету суми ПДФО при виплаті фізособі доходів зі штрафом від 2 до 3 нмдг, тобто від 34 до 51 грн.). Справи за переліченими статтями розглядає суд. Отже, зважаючи на ст. 36 КпАП, за всі ці порушення до особи може бути застосовано штраф, максимальний розмір якого не повинен перевищувати 170 грн.7.
За одне адмінпорушення особу не може бути притягнуто до адмінвідповідальності двічі. Наприклад, за відмову в наданні споживачу інформації про товар особу не може бути притягнуто до відповідальності і за ст. 155 КпАП як за порушення правил торгівлі, і за ст. 1561 КпАП як за порушення законодавства про захист прав споживачів. Застосуванню підлягає друга з названих статей як більш спеціальна.Водночас, якщо в ході однієї перевірки буде виявлено, що особою вчинено декілька порушень, передбачених однією і тією ж статтею, то за кожне з них може бути застосована окрема санкція.
8. Правило, згідно з яким особа не може притягуватися двічі до адмінвідповідальності за одне порушення, не унеможливлює притягнення такої особи до інших видів відповідальності, наприклад, до цивільної або дисциплінарної відповідальності. Так, працівнику підприємства торгівлі, який не надав необхідну інформацію про товар споживачу, директором (незалежно від того, чи накладався на нього адмінштраф) може бути винесено догану як захід дисциплінарної відповідальності.
9. Адміністративне стягнення може накладатися
не пізніше ніж через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — не пізніше двох місяців із дня його виявлення (ч. 1 ст. 38 КпАП). Ця норма потребує роз’яснення того, яке правопорушення може вважатися триваючим (про це докладно див. на с. 20).10. Якщо особа, яка притягувалася до адміністративної відповідальності,
протягом року з дня закінчення виконання стягнення не вчинила нового адміністративного правопорушення, ця особа вважається такою, що не притягувалася до адміністративної відповідальності (ст. 39 КпАП). Цей висновок важливий у зв’язку з тим, що більшість статей КпАП передбачають більш серйозні стягнення в разі повторного вчинення особою одного і того ж адміністративного правопорушення. Крім того, повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особа вже піддавалася адміністративному стягненню, КпАП називає як обтяжливу обставину, яка враховується при розгляді всіх адмінсправ (п. 2 ч. 1 ст. 35 КпАП).11.
При притягненні особи до адміністративної відповідальності застосуванню підлягає той закон, що передбачає відповідний вид стягнення, який діяв на момент учинення порушення. Тому, наприклад, якщо в ході перевірки буде виявлено, що особа вчинила дію, яка не вважалася адмінпорушенням на момент її вчинення, але на момент перевірки за неї вже введено адміністративну відповідальність, накласти стягнення на таку особу не можна.Водночас не можна забувати і про правило, згідно з яким закони, що пом’якшують або скасовують відповідальність, мають зворотну силу. Це означає: якщо на момент учинення дії вона вважалася адмінпорушенням, але на момент накладення стягнення норму, що передбачає відповідальність за неї, уже скасовано, особу також не може бути притягнуто до відповідальності.
12. При накладенні адмінстягнення уповноважений на її застосування орган повинен взяти до уваги обставини, що пом’якшують (
ст. 34 КпАП) та обтяжують (ст. 35 КпАП) відповідальність .13. Ще один важливий момент: на відміну від кримінальної відповідальності,
санкції за адміністративні правопорушення може бути передбачено не тільки в Кодексі, а і в інших законах. Єдине, на що слід звернути увагу: це мають бути саме закони, а не підзаконні акти (інструкції, накази, положення тощо). Про це прямо зазначається у ст. 2 КпАП. Але навіть якщо санкція передбачена не в КпАП, а в законі, вона застосовується в порядку, установленому КпАП (див. статтю на с. 24).14.
Орган, що розглядає справу про притягнення особи до адмінвідповідальності, може прийняти рішення про звільнення від неї, якщо визнає порушення малозначним, та обмежитися усним зауваженням (ст. 22 КпАП). Підкреслимо: це право органу, а не обов’язок.Критерії того, які порушення можна вважати малозначними, в законодавстві не визначено, оскільки в кожній справі це питання має вирішуватися індивідуально, виходячи з конкретних обставин. Як свідчить практика, суди враховують розмір заподіяної порушенням шкоди, характеристику працівника, чи здійснювалися ним раніше правопорушення, матеріальний стан правопорушника, усунення допущених порушень за час розгляду справи (наприклад, надання необхідних дозвільних документів), те, що завдана шкода значно менше розміру передбаченого за порушення штрафу (див., наприклад,
Узагальнення ВСУ практики розгляду судами справ про адміністративні правопорушення у сфері грального бізнесу, відповідальність за які передбачена ст. 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 01.08.2008 р., Узагальнення ВСУ практики розгляду судами справ про адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління (ст. 185 — 1852 КпАП) від 01.03.2006 р., Узагальнення ВСУ застосування судами законодавства у справах про адміністративні правопорушення у сфері інтелектуальної власності (ст. 512, 1649 КпАП) від 01.01.2006 р., лист Апеляційного суду м. Києва «Аналіз причин скасування і зміни в апеляційному порядку постанов місцевих районних судів м. Києва у справах про адміністративну відповідальність за порушення вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 01.07.2009 р.).
