Про затвердження Узагальнюючої податкової консультації з окремих питань застосування штрафних санкцій за порушення норм Податкового кодексу України

Про затвердження Узагальнюючої податкової консультації з окремих питань застосування штрафних санкцій за порушення норм Податкового кодексу України

Наказ від 06.07.2012 р. № 592

(витяг)

Керуючись статтею 52 Податкового кодексу України, з метою забезпечення єдиного підходу до практичного застосування норм податкового законодавства,

НАКАЗУЮ:

1. Затвердити Узагальнюючу податкову консультацію з окремих питань застосування штрафних санкцій за порушення норм Податкового кодексу України (додається).

<…>

Голова О. Клименко

Затверджено наказом ДПС України від 06.07.2012 р. № 592

Узагальнююча податкова консультація з окремих питань застосування штрафних санкцій за порушення норм Податкового кодексу України

Відносини у сфері справляння податків і зборів, порядок їх адміністрування, коло суб’єктів податкових правовідносин та відповідальність за порушення податкового законодавства визначаються Податковим кодексом України (далі — ПКУ).

Згідно зі статтею 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах та відповідно до законів України.

Органи державної влади, їх посадові особи відповідно до статті 19 Конституції України зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 58 Конституції України визначено: «Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення».

Суть зворотної дії нормативно-правових актів у часі полягає в тому, що їх юридична обов’язковість поширюється на правовідносини, які виникли до набрання цими нормативно-правовими актами чинності.

Положеннями статей 8, 58, 92, 152, пункту 1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України встановлено, що виключно законами України про оподаткування визначаються події та факти і встановлюється відповідальність за їх порушення. Відповідно і зворотна дія у часі реалізується через податкові закони у випадках, коли вони скасовують або пом’якшують відповідальність особи.

Починаючи з 01.01.2011, повноваження, підстави та спосіб дії органів державної податкової служби та їх посадових осіб, права, обов’язки та відповідальність платників податків визначені ПКУ.

До податкового законодавства (п. 3.1 ст. 3 ПКУ) належить Конституція України; Податковий та Митний кодекси; інші закони з питань митної справи у частині регулювання правовідносин, що виникають у зв’язку з оподаткуванням ввізним або вивізним митом операцій з переміщення товарів через митний кордон України (далі — закони з питань митної справи); чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України і які регулюють питання оподаткування; нормативно-правові акти, прийняті на підставі та на виконання Кодексу та закони з питань митної справи; рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів, прийняті за правилами, встановленими ПКУ.

Отже, ПКУ — це кодифікований законодавчий акт, яким регулюється сфера податкових правовідносин, що містить узгоджені норми, пов’язані з нарахуванням та сплатою податків, та забезпечує комплексне врегулювання питань, пов’язаних з оподаткуванням.

ПКУ не передбачає наявність будь-яких інших законів з питань оподаткування, оскільки всі питання щодо основних засад визначення суб’єктів правових відносин, їх права і обов’язки, перелік податків і зборів, що становлять систему оподаткування, об’єктів та бази оподаткування, розміри податкових ставок, порядок ведення податкового обліку, забезпечення виконання податкових зобов’язань та міра відповідальності за порушення у сфері оподаткування передбачені цим актом.

Оскільки на момент набрання чинності ПКУ не всі закони України з питань оподаткування скасовані, то для врегулювання їх застосування пунктом 3 підрозділу 10 «Інші перехідні положення» ПКУ передбачена тимчасова перехідна норма, яка пов’язує дію цих законів з ПКУ.

До 01.01.2011 принципи побудови системи оподаткування в Україні, податки і збори (обов’язкові платежі) до бюджетів та державних цільових фондів, а також права, обов’язки і відповідальність платників, визначались Законом України від 25 червня 1991 року № 1251-XII «Про систему оподаткування» (далі — Закон № 1251, втратив чинність з 01.01.11), статтею 1 якого закони, що регулюють сферу податкових правовідносин, визначені як закони про оподаткування (тобто закони України «Про оподаткування прибутку підприємств», «Про податок на додану вартість» тощо).

Пунктом 113.3 ст. 113 ПКУ встановлено, що штрафні (фінансові) санкції (штрафи) за порушення норм законів з питань оподаткування або іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи державної податкової служби, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених цим Кодексом та іншими законами України.

Застосування за порушення норм законів з питань оподаткування або іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи державної податкової служби, штрафних (фінансових) санкцій (штрафів), не передбачених цим Кодексом та іншими законами України, не дозволяється.

Отже, податкові органи здійснюють контроль за дотриманням норм законів з питань оподаткування, чинних до 01.01.2011. Штрафні (фінансові) санкції (штрафи) за порушення норм таких законів застосовуються у порядку та розмірах, встановлених ПКУ та іншими законами України, чинними на момент застосування санкцій.

Відповідно до ст. 58 Конституції України та рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99, якщо подія, факт визначались як правопорушення податковим законодавством, чинним до 01.01.2011, і ця ж подія, факт визначаються в новому законодавчому акті як правопорушення, за вчинення якого застосовується юридична відповідальність, і ця відповідальність пом’якшує або скасовує відповідальність особи, то у такому разі застосовуються норми нового законодавчого акта.

Якщо подія, факт не кваліфікувались як правопорушення податковим законодавством, чинним до 01.01.2011, а в новому законодавчому акті ця ж подія, факт визначаються як правопорушення, за вчинення якого передбачено застосування юридичної відповідальності, то у такому разі юридична відповідальність не застосовується.

Якщо податковим законодавством, чинним до 01.01.2011, подія, факт визначались як правопорушення, за вчинення якого застосовувалась юридична відповідальність, і в новому законодавчому акті ця ж подія, факт визначаються як правопорушення, за вчинення якого також застосовується юридична відповідальність, то застосовується відповідальність, яка є чинною на момент її застосування.

У зв’язку із втратою чинності Законом України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» і введенням у дію Кодексу, за порушення, вчинені платниками податків до набрання ним чинності, за результатами перевірок, проведених з 01.01.2011, застосовуються санкції та пеня, передбачені ПКУ.

При цьому, необхідно враховувати приписи п.п. 4.1.2 ст. 4 ПКУ щодо рівності усіх платників перед законом, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації — забезпечення однакового підходу до всіх платників податків незалежно від соціальної, расової, національної, релігійної приналежності, форми власності юридичної особи, громадянства фізичної особи, місця походження капіталу.

Крім того, при застосуванні санкцій за порушення податкового законодавства необхідно враховувати вимоги пунктів 5 — 7, 11 підрозділу 10 розділу ХХ «Перехідні положення» ПКУ.

коментар редакції

Застосування штрафних санкцій: узагальнення від ДПСУ

Узагальнююча податкова консультація (далі — УПК), що коментується, присвячена питанням застосування штрафних санкцій в умовах дії Податкового кодексу України (далі — ПКУ), дійсно виглядає як узагальнення позицій, що раніше висловлювалися стосовно притягнення платників податків до відповідальності. Щоправда, є один цікавий нюанс: узагальнювалися не лише консультації самих податківців, а й роз’яснення Вищого адміністративного суду України. Але про все по черзі.

Отже, зупинимося на основних висновках УПК, що коментується.

1. Податкові органи застосовують виключно штрафні санкції, передбачені ПКУ та іншими законами, контроль за дотриманням яких на них покладено. Щодо «інших законів», то, зокрема, ідеться про контроль за правильністю проведення розрахункових та касових операцій, наявністю патентів, ліцензій тощо.

До речі, посилання саме на те, що заходи відповідальності має бути встановлено виключно на рівні закону, а не підзаконного акта, дали підстави деяким платникам податків оспорювати правомірність застосування штрафів, передбачених Указом Президента України «Про застосування штрафних фінансових санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки» від 12.06.95 р. № 436/95. Спочатку їм навіть удалося знайти підтримку в окремих судах першої інстанції (див., наприклад, постанову Окружного адмінсуду м. Києва від 15.04.2011 р. № 2а-4200/11/2670), проте вже незабаром розстановка сил повернулася на вихідні позиції (як приклад — постанова Кіровоградського окружного адмінсуду від 19.03.2012 р. у справі № 1170/2а-736/12): суди традиційно визнають правомірність застосування санкцій, передбачених Указом Президента. Пояснення цьому може бути таким.

Вимога, згідно з якою відповідальність може встановлюватися тільки законом, не є нововведенням ПКУ. Вказаний принцип закріплено на рівні Конституції України. Проте протягом перехідного періоду продовжують діяти підзаконні нормативні акти. У цьому контексті йдеться про дуже тривалий перехідний період — між моментом прийняття Конституції України та моментом, коли парламент України прийме закони з питань, що мають регулюватися виключно ними, зокрема закон про застосування штрафних фінансових санкцій за порушення норм щодо регулювання обігу готівки. Поки такого закону немає — продовжує застосовуватися Указ Президента.

2. Запитання, що викликає найбільші спори на практиці, — за яким законодавством слід штрафувати платника податків, якщо порушення допущено до 01.01.2011 р., а виявлено тільки тепер, також зачеплене в УПК, що коментується. Відразу зауважимо з приводу строків давності в частині періодів, що перевіряються. Прямої заборони на проведення перевірок періодів, що охоплюють більше трьох останніх років, немає. Але існує два непрямі обмежувачі: по-перше, строки зберігання документів (про це докладніше див. «Податки та бухгалтерський облік», 2012, № 43), по-друге, строки, після закінчення яких податковий орган уже не може застосувати штрафну санкцію за допущене колись порушення (за загальним правилом, 1095 днів із дня, коли порушення було допущено).

Отже, як можна судити з тексту УПК, що коментується, багато в чому заснованому на раніше висловлюваних позиціях ВАСУ, алгоритм дій перевіряючих має бути таким:

1) контролюючий орган установлює, чи відповідали здійснені платником податків операції вимогам актів податкового законодавства, що діяли на момент відображення таких операцій у податковому обліку (зокрема, Закону про податок на прибуток, Закону про ПДВ, Закону № 889 тощо). Якщо приписи зазначених актів на момент здійснення операції порушено не було, то підстави для притягнення суб’єкта господарювання до відповідальності відсутні;

2) контролюючий орган повинен встановити, чи було передбачено відповідальність за виявлене порушення тим законодавством, що діяло на момент його вчинення, тобто Законом № 2181. Так, серед передбачених ПКУ штрафів, які не може бути застосовано за порушення, допущені до 01.01.2011 р., наприклад, можна назвати штрафи за неподання, подання з порушенням установлених строків, подання не в повному обсязі, з недостовірними відомостями або з помилками податкової звітності про суми доходів, нарахованих (сплачених) на користь платника податків, суми утриманого з них податку (п. 119.2 ст. 119 ПКУ) або, наприклад, штраф за несплату (неперерахування) платником податків — фізичною особою сум єдиного податку в порядку та в строки, визначені законодавчим актом (п. 122.1 ст. 122 ПКУ).

На те, що перелічені вище штрафні санкції не повинні застосовуватися за порушення, учинені до 01.01.2011 р., неодноразово звертала увагу і сама ДПСУ (див. листи ДПАУ від 14.02.2011 р. № 4091/7/23-4017/131 // «Податки та бухгалтерський облік», 2011, № 17; від 01.03.2011 р. № 10-1018/769, від 21.03.2011 р. № 7781/7/16-1517-16, від 18.03.2011 р. № 5545/6/10-1015/1035 // «Податки та бухгалтерський облік», 2011, № 31);

3) якщо ж порушення було караним згідно із Законом № 2181 і після 01.01.2011 р. за нього також передбачено штрафи, на думку ДПСУ, застосовуються штрафи згідно з нормами ПКУ, якщо ними передбачено більш м’яку відповідальність. Щоправда, уже через один абзац після зазначеного висновку наведено більш категоричне твердження: «Якщо податковим законодавством, чинним до 01.01.2011, подія, факт визначались як правопорушення, за вчинення якого застосовувалась юридична відповідальність, і в новому законодавчому акті ця ж подія, факт визначаються як правопорушення, за вчинення якого також застосовується юридична відповідальність, то застосовується відповідальність, яка є чинною на момент її застосування», тобто на момент складання податкового повідомлення-рішення. Як бачимо, у цій частині консультації будь-яких застережень з приводу того, що відповідальність, яка застосовується, має бути більш м’якою, ДПСУ вже не робить. Думаємо, що і податківці на місцях навряд чи перейматимуться питанням про те, який зі штрафів — згідно із Законом № 2181 чи за ПКУ — є більш м’яким у цьому конкретному випадку. Пріоритет віддаватиметься нормам ПКУ.

Зауважимо, що ДПСУ знову відійшла від питання про нарахування пені у випадках, якщо заниження податкового зобов’язання було допущено до 01.01.2011 р. (чинне на той момент законодавство не передбачало нарахування пені на суму заниження), а виявлено тільки тепер. На нашу думку, у такій ситуації може йтися лише про нарахування пені з 01.01.2011 р., коли в ПКУ з’явилася відповідна норма.

Так, статтею 120 ПКУ передбачено, що неподання або несвоєчасне подання платником податків або іншими особами, зобов’язаними нараховувати та сплачувати податки, збори, податкових декларацій (розрахунків) тягне за собою накладення штрафу в розмірі 170 гривень за кожне таке неподання або несвоєчасне подання.

Ті самі дії, вчинені платником податків, до якого протягом року було застосовано штраф за таке порушення, тягнуть за собою накладення штрафу в розмірі 1020 гривень за кожне таке неподання або несвоєчасне подання.

Тобто, повторним порушенням, за яке передбачено штраф у розмірі 1020 гривень згідно із пунктом 120.1 статті 120 ПКУ, буде несвоєчасне подання податкової декларації (розрахунку) платником податків незалежно від виду податку, за яке до такого платника протягом року вже було застосовано штраф за неподання (несвоєчасне подання) податкової декларації (розрахунку) та у період до одного року (до 365 або 366 днів — для високосного року) винесено податкове повідомлення-рішення.

Отже, стаття 120 ПКУ не прив’язує термін «календарний рік» до можливості застосування повторного штрафу.

При повній або частковій відсутності норм, які регулюють певні суспільні відносини, можливо застосувати аналогію закону, тобто, рішення справи або окремого юридичного питання на основі правової норми, що може поширюватись на схожі випадки.

Слід зазначити, що застосування аналогії забороняється, якщо вона прямо заборонена законом, чи якщо закон пов’язує настання юридичних наслідків з наявністю конкретних норм.

Відповідно до статті 35 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) обставиною, що обтяжує відповідальність за адміністративне правопорушення, є повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню; вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин.

Статтею 39 КУпАП встановлено: якщо особа, піддана адміністративному стягненню, протягом року з дня закінчення виконання стягнення не вчинила нового адміністративного правопорушення, то ця особа вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню.

Отже, для визначення повторності правопорушення відповідно до частини другої пункту 120.1 статті 120 ПКУ відлік 365 днів (для високосного року — 366 днів) починається з дати винесення органом державної податкової служби податкового повідомлення-рішення.

коментар редакції

Повторне порушення: критерії визначення

Питання про визначення того, яке порушення слід вважати повторним, розглядалося ДПСУ в листі від 31.03.2011 р. № 6319/6/12-0216 («Податки та бухгалтерський облік», 2011, № 53). В УПК озвучено такі висновки:

— у разі застосування штрафу за неподання або несвоєчасне подання податкової звітності повторним слід вважати порушення незалежно від виду податкової декларації (наприклад, якщо платнику податків уже було виписано податкове повідомлення-рішення за несвоєчасне подання декларації з податку на прибуток, але він у подальшому спізнюється з поданням декларації з ПДВ, таке порушення вважатиметься повторним, а отже, і штраф за нього підвищений і складе 1020 грн. замість 170 грн.). Зробимо застереження: на нашу думку, при визначенні повторності для застосування ст. 120 ПКУ (неподання або несвоєчасне подання податкової звітності) не повинні враховуватися порушення, допущені при поданні податкового розрахунку за формою № 1ДФ, оскільки для них заходи відповідальності встановлено окремо (ст. 119 ПКУ);

— повторним вважається порушення, допущене протягом 365 (366) днів, що відлічуються з дня винесення податкового повідомлення-рішення за попереднє порушення.

До наведених висновків слід додати також, що:

— якщо порушення мало місце до 01.01.2011 р., але штраф за нього накладається після зазначеної дати, при наступному вчиненні аналогічного порушення воно вже розцінюватиметься як повторне;

— якщо порушення було вчинено вперше в період з 01.01.2011 р. по 30.06.2011 р. і за нього було застосовано штраф у розмірі 1 грн., то при повторному його вчиненні після 30.06.2011 р. штрафна санкція визначатиметься в підвищеному розмірі як за порушення, вчинене повторно. Наприклад, за несвоєчасно подану декларацію з екоподатку за перший квартал 2011 року було застосовано штраф у розмірі 1 грн.; якщо після цього платник податків знову порушує строки подання звітності (незалежно від того, з екоподатку, ПДВ тощо) і з моменту винесення податкового повідомлення-рішення минуло не більше року, то штраф становитиме 1020 грн.

Відповідно до пункту 6 підрозділу 10 розділу XX ПКУ до платників податку на прибуток підприємств та платників податків, що перейшли на загальну систему оподаткування, за порушення податкового законодавства за наслідками діяльності у II — IV календарних кварталах 2011 року фінансові санкції не застосовуються.

Ця норма Перехідних положень ПКУ передбачає звільнення від фінансової відповідальності двох категорій платників податків:

1) платників податку на прибуток підприємств;

2) платників податків, що перейшли на загальну систему оподаткування, тобто осіб, які раніше перебували на спрощеній системі оподаткування.

Установлене Перехідними положеннями ПКУ звільнення від фінансових санкцій платників податку на прибуток (першої категорії осіб, зазначених у пункті 6 підрозділу 10 розділу XX ПКУ) пов’язане з перебуванням таких осіб у статусі платника цього податку.

Правові наслідки перебування особи у статусі платника податку на прибуток пов’язані саме з відносинами, що виникають у процесі справляння цього податку, а отже, фінансові санкції, від яких звільняються платники податку на прибуток згідно з пунктом 6 підрозділу 10 розділу XX ПКУ, можуть стосуватися лише податкових правопорушень, вчинених особами як платниками податку на прибуток, тобто порушення правил справляння виключно цього податку.

Водночас відповідальність за порушення інших норм податкового законодавства, які не пов’язані із справлянням податку на прибуток, застосовується до платників податків на загальних підставах.

Пунктом 6 підрозділу 10 розділу XX ПКУ передбачено окреме звільнення від відповідальності у вигляді фінансових санкцій осіб, що раніше перебували на спрощеній системі оподаткування.

Зазначене звільнення впроваджене поряд із звільненням від відповідальності інших платників податку на прибуток і не є тотожним йому, має самостійний правовий зміст. При цьому такий зміст не можна обмежувати звільненням колишніх платників єдиного податку лише від фінансових санкцій за порушення правил справляння податку на прибуток.

Таким чином, особи, які перейшли зі спрощеної на загальну систему оподаткування, на підставі пункту 6 підрозділу 10 розділу XX ПКУ звільняються від фінансових санкцій за порушення податкового законодавства за наслідками діяльності у II — IV кварталах 2011 року незалежно від видів податків, норми щодо справляння яких порушені.

Водночас звільнення, передбачене пунктом 6 підрозділу 10 розділу XX ПКУ, застосовується лише до правовідносин, які виникли після набрання чинності ПКУ. Тож зазначене звільнення від фінансових санкцій може бути поширене лише на тих платників податків, які перейшли на загальну систему оподаткування після набрання чинності Кодексом, тобто починаючи з 1 січня 2011 року. Якщо особа перейшла на загальну систему оподаткування до 1 січня 2011 року, вона не підпадає під коло осіб, щодо яких запроваджене звільнення від фінансових санкцій, але якщо така особа є водночас платником податку на прибуток, то вона звільняється від фінансових санкцій лише за порушення правил сплати цього податку нарівні з іншими платниками податку на прибуток відповідно до пункту 6 підрозділу 10 розділу XX ПКУ.

Установлене пунктом 6 підрозділу 10 розділу XX ПКУ звільнення від фінансових санкцій поширюється на осіб, що перейшли на загальну систему оподаткування. За змістом законодавчої норми такий перехід має бути наслідком цілеспрямованого волевиявлення платника податків, вчиненого у передбачений законодавством спосіб. Такими способами є подача відповідної заяви платником єдиного податку, а також неотримання свідоцтва платника єдиного податку на наступний календарний рік.

Втрату права перебувати на спрощеній системі оподаткування платником єдиного податку необхідно відрізняти від переходу на загальну систему оподаткування. Така втрата має місце у випадку порушення платником єдиного податку обов’язкових умов перебування на спрощеній системі оподаткування, зокрема в разі перевищення ним граничного розміру виручки, встановленого для платників єдиного податку Указом Президента України від 3 липня 1998 року № 727 «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва».

За наявності обставин, що вказують на втрату права перебування особи на спрощеній системі оподаткування, така особа несе відповідальність на загальних підставах.

Заступник директора Департаменту — начальник юридичного управління В. Верніченко

коментар редакції

Платники податку на прибуток:
хто з них потрапив під звільнення від штрафів?

Відповіді на друге і третє запитання стосуються умов та порядку дії п. 6 підрозд. 10 розд. ХХ ПКУ, згідно з яким, нагадаємо, не застосовуються фінансові санкції до платників податку на прибуток та платників податків, які перейшли на загальну систему оподаткування, за порушення податкового законодавства за результатами діяльності в другому — четвертому календарних кварталах 2011 року.

В Узагальнюючій податковій консультації, що коментується, ДПСУ дослівно наводить позицію ВАСУ, нещодавно викладену ним у листі від 04.05.2012 р. № 1197/12/13-12 (див. у газеті «Податки та бухгалтерський облік», 2012, № 41). Свій погляд на питання, що порушуються, ми виклали в коментарі редакції до зазначеного листа.

Нагадаємо: поки ДПСУ готувала новий пакет узагальнюючих податкових консультацій, у ПКУ завдяки Закону № 4834 з’явилася низка нових норм, у тому числі стосовно штрафних санкцій, які також потребують, щоб податковим відомством було висловлено його позицію про умови та порядок їх застосування. Із думкою редакції про ці нововведення читачі могли ознайомитися в газеті «Податки та бухгалтерський облік», 2012, № 55.

Олена Уварова