Віддаємо данину адміністративній реформі
Закон № 404 став одним із понад ста законів, підписаних Президентом Українидля надання Міндоходів прав і обов’язків, успадкованих від ДПСУ, ДМСУ та частково ПФУ, Мінфіну в порядку, встановленому законодавством. Оскільки цей Закон вніс зміни безпосередньо до тексту ПК, то, зрозуміло, що це нас зацікавило, і ми вирішили поділитись результатами його докладного аналізу з вами.
Олександр Крук, економіст-аналітик
ПЕРЕДАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ
Відповідно до п. 38 Закону № 404 до тексту ПК внесено наступні зміни:
1) слова «в органі державної податкової служби» в усіх відмінках і числах замінено словами «у контролюючому органі» у відповідному відмінку і числі, а слова «орган державної податкової служби, митний орган», «орган державної податкової служби», «орган податкової служби», «податковий орган», «державна податкова служба», «митний орган» в усіх відмінках і числах — словами «контролюючий орган» у відповідному відмінку і числі;
2) слова «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері митної справи», «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику», «центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики», «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері митної справи» в усіх відмінках замінено словами «центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує, державну податкову і митну політику» у відповідному відмінку.
Завдяки таким правкам, що, зауважимо, набрали чинності 11.08.2013 р., Міндоходів отримав права та обов’язки, що до того належали ДПСУ, ДМСУ та Мінфіну. До цієї дати діяльність Міндоходів була нелегітимною, адже згідно з абз. 2 ст. 19 Конституції органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Натомість створення та діяльність Міндоходів регламентувалась Указом Президента України «Про Міністерство доходів і зборів України» від 18.03.2013 р. № 141/2013, погодженим розпорядженням КМУ від 20.03.2013 р. № 166-р.
У зв’язку з цим п. 5 розд. ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 404 передбачено, що контролюючі органи, які функціонують на день набрання чинності цим Законом, продовжують виконувати повноваження щодо адміністрування податків, зборів, платежів до завершення реорганізації таких органів.
Варто зазначити, що крім передачі повноважень від ДПСУ та ДМСУ до Міндоходів, завдяки прийнятим змінам, останній отримав ще й деякі функції Мінфіну, проте не всі. Так, Мінфін, як і раніше, уповноважений:
| № з/п | Повноваження, збережені за Мінфіном | Норма ПК, якою їх закріплено |
| 1 | 2 | 3 |
| 1 | Затвердження методики ведення спрощеного бухгалтерського обліку доходів та витрат з метою обрахунку об’єкта оподаткування | Абз. 3 п. 44.2 |
| 2 | Встановлення форми подання інформації про тимчасові та постійні податкові різниці у складі фінансової звітності | Абз. 3 п. 46.2 |
| 3 | Встановлення методики визначення інвестиційного прибутку професійним торговцем цінними паперами при виконанні функцій податкового агента | Абз. 2 п.п. 170.2.9 |
| 4 | Погодження вимог щодо продажу на фондовій біржі цінних паперів, за якими розраховується біржовий курс, встановлених Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку | П.п. 2151.1.1 |
| 5 | Попереднє погодження форми Розрахунку розподілу суми компенсації та порядку його заповнення, що затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної аграрної політики | Абз. 4 п.п. 11 п. 1 підрозд. 2 розд. XX |
| 6 | Попереднє погодження форми Відомості про виплачені суми компенсації сільськогосподарським товаровиробникам та порядку її заповнення, що затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної аграрної політики | Абз. 3 п.п. 12 п. 1 підрозд. 2 розд. XX |
Крім того, Мінфіну «вдалось» навіть відібрати у Міндоходів обов’язок (окрім установлення порядку обліку та подання податкової звітності про використання коштів неприбуткових організацій (визначених у п.п. «є» п. 157.1 ПК в частині обліку і подання податкової звітності за доходами, що підлягають оподаткуванню), що було покладено на Мінфін і раніше), вирішення питання про виключення організацій із Реєстру неприбуткових організацій та установ і оподаткування їх доходів у разі порушення ними положень ПК та інших законодавчих актів про неприбуткові організації.
У той же час звертає на себе увагу те, що повноважень, переданих від Мінфіну до Міндоходів, значно більше, при цьому найбільш значущим серед них, на нашу думку, є затвердження останнім форм податкових декларацій (відповідно до нової редакції п. 46.5 ПК) (у тому числі форм податкових декларацій (розрахунків) з місцевих податків та зборів (згідно з оновленим п.п. 12.3.6 ПК)).
Також варто зазначити, що відповідно до оновленої редакції п. 100.9 ПК Міндоходів не повинен погоджувати з Мінфіном рішення про розстрочення та відстрочення грошових зобов’язань чи податкового боргу стосовно загальнодержавних податків та зборів на строк, що виходить за межі одного бюджетного року, прийняте керівником (заступником керівника) Міндоходів (як було раніше передбачено для ДПСУ та ДМСУ). Натомість необхідно поставити до відома про прийняття такого рішення центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики.
Варто зазначити також те, що Міндоходів отримав повноваження стосовно стягнення недоїмки зі сплати ЄСВ (п. 41.2 ПК), що раніше були покладені на ПФУ.
Значно підкориговані норми ПК у частині взаємодії ДПСУ та ДМСУ між собою. Оскільки обидві вони трансформувались у частини одного й того ж міністерства, то деякі норми ПК, що стосувались вказаного питання, були взагалі виключені, інші ж просто належним чином виправлені.
Проте завдяки Закону № 404 не лише Міндоходів отримало свої повноваження. У ПК згадується також про передання функцій спеціально уповноваженого органу з питань державної реєстрації до Міністерства юстиції України стосовно встановлення (спільно з Міндоходів) порядку передання даних про взяття на облік юридичних осіб та їх відокремлених підрозділів, а також фізичної особи — підприємця, як платників податків і зборів у контролюючих органах до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців у день взяття на облік (про що свідчать пп. 64.1 та 65.5 ПК).
СТРУКТУРА МІНДОХОДІВ
Ієрархію Міндоходів описано у п. 55.2 ПК. Відповідно до нього контролюючими органами вищого рівня є:
центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику , — для контролюючих органів в Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севастополі, областях, міжрегіональних територіальних органів та митниць;
контролюючі органи в Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севастополі, областях, міжрегіональні територіальні органи — для ДПІ, які їм підпорядковуються.
Законом № 404 введено нове поняття Державна податкова справа. Пунктом 1.1 ПК вона визначена як сфера діяльності контролюючих органів, передбачена ПК та іншими актами законодавства України, спрямована на формування і реалізацію державної податкової політики в частині адміністрування податків, зборів, платежів.
У той же час при визначенні спеціальних звань посадових осіб органів доходів і зборів використовується словосполучення «податкова та митна справа». Самі ж спеціальні звання, до речі, визначені п. 343.1 ПК, а співвідношення присвоєння спеціальних звань посадовим особам органів доходів і зборів, яким раніше було присвоєно спеціальні звання податкової служби України — п. 3 розд. ІІ Закону № 404.
Абзацом 2 п. 41.1 ПК визначено, що в складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції. Повноваження податкової міліції при цьому доповнено виявленням кримінальних та інших правопорушень у сфері оподаткування, митній та бюджетній сферах, встановлення місцезнаходження платників податків, проведення опитування їх засновників, посадових осіб (п.п. 350.1.12 ПК).
У той же час п. 2 підрозд. ІІ Закону № 404 визначено, що норми ПК у частині утворення та діяльності підрозділів податкової міліції у складі центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, та його територіальних органів діють до прийняття законодавчого акта щодо податкової міліції.
ФУНКЦІЇ МІНДОХОДІВ
Їх перелік наведено у ст. 191 ПК, що Законом № 404 повністю викладена в новій редакції. У цілому старі функції збереглись і в новій редакції (за винятком обов’язку щодо забезпечення складання звітності щодо стану розрахунків платників з бюджетом, що раніше був передбачений п.п. 191.1.8 ПК). У той же час функції були суттєво доповнені. При цьому до функцій Міндоходів віднедавна входить адміністрування єдиного внеску.
Звертає на себе увагу перший же підпункт статті — 191.1.1, — яким визначено, що контролюючі органи здійснюють адміністрування податків, зборів, платежів. При цьому у п.п. 14.1.11 ПК знаходимо термін « адміністрування податків, зборів, митних платежів, єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування (далі — єдиний внесок) та інших платежів відповідно до законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи (далі — податків, зборів, платежів)». Він визначений як сукупність рішень та процедур контролюючих органів і дій їх посадових осіб, що визначають інституційну структуру податкових та митних відносин, організовують ідентифікацію, облік платників податків і платників єдиного внеску та об’єктів оподаткування, забезпечують сервісне обслуговування платників податків, організацію та контроль за сплатою податків, зборів, платежів відповідно до порядку, встановленого законом.
Та це далеко не всі функції Міндоходів, що не виконувала ані ДПСУ, ані ДМСУ. Так, перелік функцій контролюючих органів доповнено наступними позиціями:
| № з/п | Нові функції, що не були передбачені ПК раніше | Підпункт ПК, що встановлює функцію |
| 1 | 2 | 3 |
| 1 | Контроль своєчасності подання платниками єдиного внеску передбаченої законом звітності (декларацій, розрахунків та інших документів, пов’язаних із його обчисленням і сплатою), своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати єдиного внеску | 191.1.2 |
| 2 | Реєстрація та ведення обліку осіб, які здійснюють операції з товарами, що перебувають під митним контролем | 191.1.7 |
| 3 | Забезпечення достовірності та повноти обліку платників податків та платників єдиного внеску, суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності, об’єктів оподаткування та об’єктів, пов’язаних з оподаткуванням | 191.1.8 |
| 4 | Забезпечення перегляду рішень контролюючих органів нижчого рівня у встановленому законодавством порядку | 191.1.11 |
| 5 | Вирішення відповідно до Митного кодексу України від 13.03.2012 р. № 4495-VI питання щодо реалізації компромісу | 191.1.12 |
| 6 | Забезпечення контролю за прийняттям* декларацій про максимальні роздрібні ціни на підакцизні товари (продукцію), встановлені виробником або імпортером, та узагальненням* відомостей, зазначених у таких деклараціях, для організації роботи та контролю за повнотою обчислення і сплати акцизного податку | 191.1.15 |
| * До впровадження змін контролюючі органи самі приймали відповідні декларації та займались узагальненням зазначених у них відомостей, а не просто контролювали цей процес. | ||
| 7 | Здійснення* погашення податкового боргу, стягнення своєчасно ненарахованих та/або несплачених сум єдиного внеску та інших платежів | 191.1.22 |
| * До моменту набрання чинності Законом № 404 контролюючі органи лише контролювали цей процес. | ||
| 8 | Організація* роботи з виявлення, обліку, зберігання, оцінки та розпорядження безхазяйним майном та іншим майном, що переходить у власність держави, а також з обліку, попередньої оцінки, зберігання майна, вилученого та конфіскованого за порушення митного і податкового законодавства | 191.1.23 |
| * Раніше контролюючі органи лише здійснювали контроль за такою роботою, а не самі її організовували. | ||
| 9 | Здійснення*відстрочення, розстрочення та реструктуризації грошових зобов’язань та/або податкового боргу, недоїмки із сплати єдиного внеску | 191.1.24 |
| * Згідно зі старою редакцією ПК до функцій контролюючих органів належав лише контроль за цими процесами. | ||
| 10 | Розроблення та затвердження порядків, інструкцій, положень, а не лише форм розрахунків, звітів, декларацій, інших документів з питань, що належать до компетенції контролюючих органів | 191.1.25 |
| 11 | Прогноз, аналіз надходження єдиного внеску, джерел податкових надходжень, вивчення впливу макроекономічних показників, законодавства, угод про вступ до міжнародних організацій, інших міжнародних договорів України на надходження єдиного внеску, розробка пропозиції щодо збільшення його обсягу та зменшення втрат бюджету | 191.1.26 |
| 12 | Забезпечення розвитку, впровадження та технічного супроводження інформаційно-телекомунікаційних систем і технологій, автоматизації процедур, зокрема, контролю за повнотою та правильністю виконання митних формальностей, організація впровадження електронних сервісів для суб’єктів господарювання | 191.1.27 |
| 13 | Надання консультацій щодо законодавства з питань сплати єдиного внеску | 191.1.28 |
| 14 | Узагальнення практики застосування законодавства з питань сплати єдиного внеску, розроблення проектів нормативно-правових актів Президента України, КМУ та внесення їх на розгляд КМУ* | 191.1.31 |
| * До цього контролюючі органи були зобов’язані розробляти пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, КМУ, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подавати їх до Мінфіну. | ||
| 15 | Організація взаємодії з державними органами інших держав згідно із законодавством, міжнародними договорами України, здійснення міжнародного співробітництва у податковій і митній сферах | 191.1.32 |
| 16 | Забезпечення* стягнення сум простроченої заборгованості суб’єктів господарювання перед державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста) за кредитами (позиками), залученими державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста) або під державні (місцеві) гарантії, а також за кредитами із бюджету в порядку, визначеному ПК та іншими законами України | 191.1.38 |
| * Що прийшло на зміну здійсненню контролю за таким стягненням. | ||
| 17 | Розгляд та погодження фінансових планів державних підприємств, акціонерних, холдингових компаній та інших суб’єктів господарювання з часткою державної власності, їх дочірніх підприємств та здійснення моніторингу виконання ними показників розрахунків з бюджетом та державними цільовими фондами, затверджених узгодженими фінансовими планами | 191.1.43 |
| 18 | Надання послуг електронного цифрового підпису | 191.1.44 |
| 19 | Звернення до суду у випадках, передбачених законодавством | 191.1.45 |
Про передостанню позицію наведеного списку далі розповімо дещо детальніше.
ПОСЛУГИ ЕЛЕКТРОННОГО ЦИФРОВОГО ПІДПИСУ
Фактично такі послуги існували і раніше, проте віднедавна їм було надане офіційне трактування. Так, п.п. 14.1.1141 ПК визначає надання послуг електронного цифрового підпису як реєстрацію заявників, надання у користування засобів електронного цифрового підпису, надання допомоги при генерації відкритих та особистих ключів, обслуговування сертифікатів ключів (формування, розповсюдження, скасування, зберігання, блокування та відновлення), надання інформації щодо чинних, скасованих і блокованих сертифікатів ключів, надання послуги фіксування часу, консультаційних та інших послуг, визначених Законом України «Про електронний цифровий підпис» від 22.05.2003 р. № 852-IV.
У п. 49.41 ПК визначено, що послуги у сфері електронного цифрового підпису безоплатно надає акредитований центр сертифікації ключів центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику. Користувачами ж таких послуг є особи, які мають намір подавати податкову декларацію в електронній формі.
ПРАВА МІНДОХОДІВ
Стаття 20 ПК , яка встановлює права контролюючих органів, Законом № 404 також повністю викладена в новій редакції. Проте насправді змін не так багато, як могло б здатись на перший погляд. Нові права контролюючих органів наведено у наступній таблиці:
| № з/п | Нові права, які не були передбачені ПК раніше | Підпункт ПК, який встановлює право |
| 1 | Отримання безоплатно від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності та їх посадових осіб, у т. ч. від органів, які забезпечують ведення відповідних державних реєстрів (кадастрів), інформації, документів і матеріалів | 20.1.3 |
| 2 | Проведення відповідно до законодавства звірки платників податків (крім НБУ), у т. ч. після проведення процедур митного контролю та/або митного оформлення | 20.1.4 |
| 3 | Отримання від платників податків, платників єдиного внеску та надання у межах, передбачених законом, документів в електронному вигляді | 20.1.7 |
| 4 | Перевірка під час проведення перевірок у платників податків — фізичних осіб, а також у посадових осіб платників податків — юридичних осіб та платників єдиного внеску документів, що підтверджують посаду посадових осіб та/або осіб, які фактично здійснюють розрахункові операції | 20.1.8 |
| 5 | Одержання безоплатно від органів статистики даних, необхідних для використання у проведенні аналізу фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій усіх форм власності | 20.1.21 |
| 6 | Надання відповідно до закону інформації з Державного реєстру страхувальників органам державної влади, ПФУ та органам фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування | 20.1.23 |
| 7 | Користування інформаційними базами даних державних органів, державними, у т. ч. урядовими, системами зв’язку і комунікацій, мережами спеціального зв’язку та іншими технічними засобами відповідно до закону | 20.1.26 |
| 8 | Звернення до суду, у т. ч. подання позовів до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюванних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов’язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами | 20.1.30 |
| 9 | Звернення до суду із заявами щодо порушення справ про банкрутство | 20.1.39 |
| 10 | Проведення аналізу та здійснення управління ризиками з метою визначення форм та обсягів податкового і митного контролю | 20.1.42 |
| 11 | Здійснення інших повноважень, передбачених законом | 20.1.43 |
У той же час необхідно звернути увагу на те, що ПК не передбачені такі права контролюючих органів, що мали місце раніше:
— під час проведення перевірок вимагати виготовлення платником податків (уповноваженим представником платника податків) і безоплатно отримувати від них засвідчені підписом платника податків або його посадовою особою та скріплені печаткою (за її наявності) копії документів, що свідчать про порушення вимог податкового законодавства або іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи державної податкової служби (згідно зі старою редакцією п.п. 20.1.2 ПК);
— вимагати від платників податків, діяльність яких перевіряється, припинення дій, які перешкоджають здійсненню законних повноважень службовими (посадовими) особами контролюючих органів, та контролювати виконання законних вимог службових (посадових) осіб контролюючих органів (згідно зі старою редакцією п.п. 20.1.24 ПК);
— здійснювати контроль за додержанням суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності вимог валютного законодавства (згідно зі старою редакцією п.п. 20.1.29 ПК).
ВИКОРИСТАНІ ДОКУМЕНТИ
Конституція — Конституція України від 28.06.96 р. № 254к/96-ВР.
ПК — Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. № 2755-VI.
Закон № 404 — Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України у зв’язку з проведенням адміністративної реформи» від 04.07.2013 р. № 404-VII.
