Трохи передісторії
Спершу давайте визначимо, хто такі старости, та згадаємо, з чого починалось це питання.
Від самого початку напрацювання формату актуального етапу децентралізації однією з головних очікуваних проблем було забезпечення врахування потреб та їх задоволення для мешканців населених пунктів, які не є адміністративним центром громади, а також зменшення загрози розвитку виключно адміністративного центру на фоні занепаду всіх інших населених пунктів. Особливо актуальним це питання було для громад, які мали досить велику територію і значну відстань від окремих населених пунктів до адміністративного центру (нагадаю, що Методика формування територій громад визначала цю відстань щонайбільше у 20 км, у виняткових випадках — не більше 25 км, але за фактом це обмеження регулярно порушували).
Ще від самого початку реформи — у 2014 році — було визначено, що вирішенням цієї проблеми має стати впровадження посади старости.
Староста — це представник інтересів мешканців даного населеного пункту на рівні керівництва громаді. Звертаю увагу: староста — представник інтересів мешканців населеного пункту, а не представник керівництва громади.
На тому етапі було багато різних пропозицій щодо того, як саме визначати старост і де вони мають працювати. Були навіть пропозиції, що староста має бути у всіх населених пунктах, у яких кількість мешканців більше ніж 250. Але в підсумку вирішили, що рада громади самостійно визначатиме кількість та межі старостинських округів (до складу яких може входити один або кілька населених пунктів) та приймає положення про старосту (в якому прописані його завдання, сфера компетенції та порядок звітування). А обирають старосту мешканці відповідного старостинського округу. Тому коли в мене запитували: «Скільки старост буде в нашому селі?» — я відповідав, що може бути жодного (якщо рада не утворить старостинські округи), один (якщо утворить в межах даного села) або 0,5 / 0,33 / 0,25 старости і т. д. (якщо старостинський округ буде утворено, але до його складу увійде відповідно 2, 3, 4 і т. д. населених пунктів).
Оскільки Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» було передбачено, що після утворення ОТГ обов’язки старости в межах «попередньої» громади виконують колишні голови громад, а вибори старост проводяться за кошти самої ОТГ — тому більшість ОТГ не проводило вибори старост і там діяли в. о. старости.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначав основні функції старост (ст. 541): це — представлення інтересів мешканців села (у тому числі при отриманні послуг, оформленні документів тощо), участь у підготовці бюджету громади в розрізі свого округу та нагляд за його виконанням, опікування питаннями благоустрою, комунального майна тощо на території свого старостинського округу. Староста став за посадою членом виконкому громади і отримав можливість гарантованих виступів на сесіях її ради.
Досвід показав, що багато старост почали активно відстоювати інтереси своїх старостинських округів, що іноді призводило до виникнення конфліктів з головою та радою ОТГ у випадках, коли бажання і можливості виконання якихось заходів чи робіт по старостинському округу не збігалися з можливостями громади. Причому часто старости казали, що оскільки їх обрали мешканці, то вони й мають відстоювати їх інтереси всіма можливими способами, а голови громад не могли з цим нічого зробити, оскільки староста — виборна посада.
Це стало однією з причин того, що в липні 2020 року Верховна Рада внесли зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими визначила, що староста затверджується радою громади за поданням голови. Тобто мешканці втратили можливість обирати старосту, а його призначення депутатами ради за поданням голови мало зменшити ймовірність виникнення конфліктів.
Про перспективи
Добре це чи погано — питання риторичне. На мій погляд, погано, оскільки це зменшило можливості мешканців обрати собі представника власних інтересів, навіть якщо ця людина і не влаштовує керівництво громади. Це питання стало ще більш негативним після внесення змін до Виборчого кодексу України, який передбачив проведення виборів за партійними списками в громадах, де налічується більше 10 тисяч виборців. Якщо для менших громад ще можна було говорити, що села поза адміністративним центром мають своїх депутатів — мажоритарників і саме вони представлятимуть інтереси мешканців, то в більших громадах — це неможливо. Партійні списки формуються без прив’язки до території, і наслідком цього є те, що багато сіл можуть взагалі не мати своїх депутатів у раді. Єдиний позитив — це зменшення ймовірності виникнення конфліктів між старостами і депутатами, але якщо це досягається за рахунок зменшення можливості задоволення потреб мешканців сіл, то, мабуть, це не позитив.
До речі, сусідня Польща знайшла свій варіант вирішення цієї проблеми. В їх громадах у кожному населеному пункті обирається мешканцями так званий солтис — аналог нашого старости. Але солтиси не отримують постійної зарплатні, ця посада не є основним місцем роботи — це громадське навантаження. Так, солтис може отримувати певну фінансову компенсацію за свою роботу та одержувати частину від зібраних місцевих податків, але то, імовірніше, — приємний бонус за роботу. Водночас кожен мешканець кожного села знає, до кого звернутись із своїми питаннями. Але у нас цей варіант навіть не розглядався.
Варто зазначити ще один аспект, який виник як наслідок зміни системи визначення старост: з обрання мешканцями — на затвердження радою. Стаття 18 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначає граничний вік перебування на службі в органах місцевого самоврядування не більше 65 років. У цій же статті зазначено виняток: це обмеження не поширюється на тих, кого обирають на посаду. Але оскільки старосту вже не обирають, а затверджують, то, відповідно, це не виборна посада. Отже, старостою не може бути особа віком старше 65 років (добре це чи погано — ще одне риторичне питання, вирішувати вам).
А що в підсумку?
У підсумку на сьогодні маємо саме таку систему щодо старост:
1. Рада громади своїм рішенням повинна утворити старостинські округи (тобто визначити, скільки їх є в громаді, їх межі та які населені пункти входять до кожного з них). Зверніть увагу: скільки хоче, яких саме — стільки й визначає. Може й узагалі не утворювати, може утворити кілька, кожен з яких включатиме по кілька населених пунктів, а може й утворити в кожному населеному пункті окремий старостинський округ (але й грошей тоді витратить багато, бо ж треба старостам зарплатню платити). Звісно, в адміністративному центрі громади староста не призначається.
2. Рада затверджує Положення про старосту, в якому прописує всі питання його діяльності. Положення одне для всієї громади, отже, всі старости громади мають рівні права та обов’язки.
3. За поданням голови громади рада затверджує кандидатуру старости на посаду. Питання типу: «А якщо рада не захоче затверджувати?», «А якщо голова не захоче подати іншу кандидатуру?» — то вже питання знов-таки риторичні й лежать у площині впливу голови громади на раду й навпаки.
4. Староста за посадою входить до складу виконкому громади (п. 4 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Хочу звернути увагу, що всі намагання мешканців якось вплинути на цей процес залишаться лише намаганнями, адже участі мешканців в процесі визначення округів, складення положення і затвердження кандидатури старости не передбачено — це виключна компетенція місцевої ради.
Звісно, можна говорити про місцеві референдуми тощо — але то все не більш ніж розмови, адже досі Закону про місцеві референдуми у нас у країні немає. Звісно, голова громади може ініціювати процес громадського обговорення кандидатур старост і, наприклад, провести його в межах кожного окремого старостинського округу. Але такий варіант — не більше ніж добра воля керівника громади і в жодному разі не є обов’язковим.
Ну й наостанок — практичний приклад. Вінницька міська рада затвердила три старостинських округи — Вінницько-Хутірський (включає в себе Вінницькі Хутори, Писарівку та Щітки, загальна кількість населення — приблизно 9,5 тис. осіб); Стадницький (включає Стадницю, Великі Крушлинці, Малі Крушлинці та Гавришівку, загальна кількість мешканців — приблизно 6 тис. осіб) та Деснянський (включає тільки селище Десна з населенням 1300 осіб). Отже, хтось матиме свого персонального старосту у своєму селі (Десна), а хтось — 0,3 чи 0,25 старости… Та й навантаження на цих старост буде дуже різним, як і можливість «добитись» до старости у мешканців різних населених пунктів однієї громади.
P. S. Вивчив проєкт нового Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», але прокоментую аспект старост згодом (готую окремий розгорнутий коментар до законопроєкту загалом). Поки що можу сказати, що буде в разі прийняття цього законопроєкту в тому вигляді, як він є наразі (дуже сподіваюсь, що цього не буде — законопроєкт дуже «сирий»). Отже, старостинські округи та старости в ньому передбачені. Староста так само буде затверджувати рада громади за поданням голови. Чи буде староста членом виконкому — незрозуміло, бо із законопроєкту взагалі виключено будь-яке визначення щодо формування складу виконавчих органів. Лише написано, що склад виконавчого органу затверджується радою громади за поданням голови. Побачимо, що буде далі з цим законопроєктом…
