Чи виправдав себе інститут старост, запроваджений у 2015 році?
Це одна з найгарячіших тем після місцевих виборів. Що стосується сутності такого інституту, то було дві площини. Перша цілком лягала у загальну концепцію реформи, тобто що децентралізація — це наближення послуг до людей. Ще 5-6 років тому послуги надавалися винятково у районних центрах, а не безпосередньо у громадах. Зараз це вже не так. Тому важливо психологічно заспокоїти людей, які не повинні втрачати зв’язок з головою громади, котрий тепер знаходиться за 10 – 20 км від них. Наступна площина стосується політичного підтексту. Він був винятково в тому, щоб зменшити певну напругу: якщо ти наділяєш колишніх сільських голів статусом старости, ти не маєш з ними політичного конфлікту на початковому етапі. Це вдалося, але виявилося, що посада старости є політичною, виборною. І посада голова громади теж. Тож замість співпраці між двома цими людьми розпочалися політичні конфлікти, які точно не сприяли сталому розвитку територій.
У 2019 році було внесено зміни до Виборчого кодексу України, відповідно до яких вже 25 жовтня старости не обиралися на прямих виборах. Чому було прийнято таке рішення? Чи є потреба і можливість повернення до прямих виборів старост?
Така правка пройшла, причому я був її автором. Моя позиція полягала в тому, щоб мінімізувати політичний конфлікт і дати і старостам, і головам громад нормально працювати. Якщо ми зараз вийдемо на Хрещатик і попросимо містян назвати 5 – 10 депутатів міської ради, вони їх не назвуть, але всі знають, як звати міського голову. Така ж ситуація і у громадах. Тому що політична, виборна фігура завжди несе ключову відповідальність. І вона повинна мати інструменти для побудови власної системи управління.
Існує думка, що перехід від системи прямих виборів старост до системи «призначення» радою громади за поданням голови спричинив позбавлення сільських територій представництва при прийнятті рішень у громадах. Чи це насправді так?
Ми маємо певні кейси, коли сільське представництво є справді обмеженим, але не через цю норму, а через глибоку партизацію: коли всіх загнали під партійні прапори. Я не підтримував пропозицію про «10 тис. населення» раніше і не підтримую її зараз. Якщо взяти великі громади, приміром, від Полтавської області, то виявиться, що там всі депутати від громади, яка має великі сільські території, обиралися з колишнього обласного центру. Таке явно не сприяє розвитку Полтавщини. Проблема з представленням голосу сільської території в радах громад справді є, але це ніяк не пов’язано з інститутом старост.
А що коли рада не затверджує подання на визначення старостинських округів або старост?
Тут є кілька кейсів. По-перше, голови громад можуть не виносити кандидатури старост на сесію, бо чекають на ухвалення нового законопроєкту, щоб потім «не відмотувати назад». Є інші ситуації, коли чи ті, чи то інші сили у раді не хочуть цього. Я ставлюся до таких моментів по-філософські. Я проти того, щоб старосту призначав винятково голова громади. Треба шукати компроміс між головою громади та більшістю депутатів. А як показує практика, у багатьох громадах голова не має своєї більшості і не контролює ситуацію на 100 %. Це затягує процес, але відноситься до «дорослості» суб’єктів на тій чи іншій території. З певним досвідом ця система почне працювати без проблем.
У порядку денному Верховної Ради України є законопроєкт № 4535 «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост», автором якого є Ви. Які основні його положення, яка мета? Які положення законопроєкту є дискусійними?
Це комітетсько-міністерський законопроєкт. Більшість актів ми напрацьовуємо спільно з Міністерством розвитку громад і територій. Він містить чотири ключові норми і здебільшого є технічним. Річ перша, найгарячіша, навколо якої багато спекуляцій, це старостинський округ та його розмір. Дуже багато людей кажуть, що це проблема. Але у законопроєкті немає імперативної норми. Там є радше рекомендація. Ми хочемо, з одного боку, впровадити певні рамки, певний золотий стандарт. Але з іншого боку, ми розуміємо, що у нас є гірські території, наприклад, високогір’я на Івано-Франківщині, є Чернігівська область, де низька щільність населення. І деякі загальні параметри не можуть відповідати таким областям. Тому ми залишаємо люфт для маневру, для винятків.
Чи робить цей законопроєкт старосту членом виконкому?
Ми прибираємо цей імператив, залишаючи це питання на розсуд голови громади. Річ у тім, що у великих громад, які утворилися за рахунок суміжних територій, виникла чимала проблема із цим. Такі громади не завжди хочуть залучати старост до роботи виконкому, щоб не роздувати його склад. Виконком із 40 – 50 осіб не зможе працювати ефективно. Тому нехай все вирішує голова громади. Таке рішення, до речі, є результатом консультацій з головами громад. У законопроєкті № 4535 ми також уточнюємо норми по представницькому мандату. Деякі депутати районних і обласних рад поставали старостами, а це — порушення закону, тому що вони поєднали різні представницькі функції. А подібні речі робити не можна.
Голова зобов’язаний провести публічні консультації з жителями перед тим, як подавати певну кандидатуру старости на розгляд ради громади, чи не так?
Вірно. Це відповідає європейському досвіду і дозволить радам громад, по-перше, вчитися бути політиками і не боятися людей, а по-друге, зменшить напругу і кількість маніпуляцій з цього приводу.
Які критерії створення старостинських округів, який спосіб призначення на посаду старости?
Головний критерій — це населення у 1,5 тис. осіб, але я наголошую, що він не є імперативним. Відхилення є допустимими. Процедура проста. Голова громади спочатку проводить консультації з мешканцями старостинського кругу. Після визначення тієї чи іншої кандидатури він вносить її на розгляд громади, яка більшістю голосів або затверджує, або не затверджує її. Якщо не затверджує, треба йти на нове коло консультацій.
Староста, у разі прийняття проєкту закону № 4535, залишиться посадовою особою, але не буде членом виконкому. Ви зазначили, що ця норма виникла тому, що голови певних громад блокують призначення старост, щоб не роздувати виконавчі комітети до 30 – 40 осіб. Як такі зміни вплинуть на реальну можливість представлення інтересів жителів відповідного старостинського округу у виконавчому комітеті?
Староста все одно впливатиме на розвиток свого старостинського округу. Єдине, якщо він не буде членом виконкому, то не матиме права голосу. Але у нього все одно буде можливість захищати інтереси тієї чи іншої території. Стосовно права голосу — це буде залежати від громади. Вона може зробити старосту членом виконкому, а може і не зробити. Тобто територія, з точки зору представництва, буде у будь-якому разі захищеною. Але якщо раніше у селі був просто сільський голова, то тепер там повинна бути людина, яка шукає баланс між політикою, що її провадить керівництво громади, і між інтересами цієї території.
Що законопроєкт змінює у плані відповідальності старости та його підзвітності?
Я не можу сказати, що він суттєво змінює цей момент. Через біполярну логіку і функціонал староста змушений бути підзвітним громадськості, оскільки саме до нього будуть йти місцеві жителі зі своїми ключовими проблемами. А з точки зору вертикалі, староста підпорядкований голові громади. Ми також спрощуємо процедуру його звільнення. Якщо староста представляє інтереси громади на тій чи іншій території, то керівництво громади може його звільнити, коли він не відповідає певним критеріям або сподіванням місцевих жителів.
Якщо законопроєкт ухвалять, чи потрібно буде місцевим радам «перезавантажувати» старостинські округи відповідно до нових вимог?
Напевно, було б правильно, якби ми могли врегулювати ці законодавчі зміни трохи раніше. Але закон не має зворотної сили. Тому ті, хто поухвалював рішення згідно з чинним законодавством, нічого не порушили, відтак і не буде вимог щодо обов’язкового перегляду цих рішень. Але якщо ми хочемо, щоб інститути розвивалися і приймали рішення у відповідності до закону про місцеве самоврядування, то можна застосувати цю практику.
Передбачається, що староста матиме функції адміністратора ЦНАПу, якщо такий буде створено. Та чи готові нинішні старости взяти на себе такі обов’язки? Чи потрібно для цього мати певні вміння та знання і відповідати певним кваліфікаційним вимогам?
Кваліфікаційних вимог для цього немає, але деякі знання і навички треба мати. Можливо, знадобиться пройти певний експрес-курс. Ми розуміємо, що є процедури, які мають великий попит у громадах. Це насамперед видача довідок про шлюб і про смерть. Чи готові видавати їх старости зараз? Я думаю, люди, яких призначають старостами спроможних громад, — готові. Чи готові колишні сільські голови? Щодо них я маю сумніви. Але за допомогою навчання, організованого, можливо, за допомоги європейських партнерів, вони можуть отримати відповідні знання та навички протягом 2-3 місяців.
Які у Вас прогнози щодо прийняття цього законопроєкту?
Ми хотіли ухвалити його до кінця лютого. Зараз розуміємо, що це вже проблематично. Натомість нещодавно ми провели круглий стіл з представниками громад, з асоціаціями, з представниками спільноти старост, і завдяки їхнім думкам ми допрацьовуємо цей законопроєкт. Сподіваюся, що у перший тиждень березня ми приймемо його. Я думаю, що треба виважено підійти до реформування інституту старост. Можливо, використати західний досвід. Протягом року треба відрегулювати правила гри, щоб дати людям відчуття стабільності. Але це вже питання нового закону про місцеве самоврядування. Законопроект № 4535 є більш точковим, нагальним законопроєктом.
Чи можливе затвердження Радою «Положення про старост»? Які норми мають бути відображені у ньому?
Воно має регламентувати роботу старости та є, умовно, його конституцією. Насамперед там будуть речі, які стосуються організаційної діяльності та функціоналу посади старости, порядку взаємовідносин з місцевими жителями, депутатами. Також важливо, щоб у Положенні було детально виписано процедуру проведення попередніх консультацій — це наш запобіжник від потенційних зловживань. Оскільки ми поважаємо принцип автономії місцевого самоврядування, вирішили на рівні закону цю процедуру не зарегульовувати.
Чи є якісь вимоги до кваліфікації старост? Чи може староста суміщати свою діяльність з іншою роботою, депутатством тощо?
Поєднання посад не передбачено за жодних обставин. Що стосується кваліфікаційних вимог на рівні закону, то їх немає. Що стосується моєї блакитної мрії — як би я бачив старост, то я — прихильник нового покоління в політиці та в управлінні. Я бачу на посадах старост молодих людей, прозахідно орієнтованих, які вміють використовувати цифрові можливості, мають менеджерські здібності та проєктний підхід. Вони вміють використовувати грантові кошти, проєктні кошти, кредитні кошти — це вкрай важливо для розвитку територій. Якщо брати до уваги сусідню Польщу, то там у кожній громаді (гміні) є грант-менеджер, який працює з представниками грантодавців на тому чи іншому рівні. Якби у нас громади навчилися використовувати і залучати кошти на рівні місцевого самоврядування, не було б постійної боротьби за той чи інший показник базової дотації чи за «подачки» з центру.
Чи має староста бути жителем відповідного старостинського округу? Щодо цього у законопроєкті № 4535 немає конкретних вимог…
Питання непросте. Я не вважаю, що це має бути вимогою. Чи є, скажіть, у кожному селі людина, спроможна якісно доносити проблематику цього села до місцевої ради? Я сумніваюся. Я думаю, що «компетентісний» підхід має домінувати над прив’язкою до території. Хто краще — фахівець чи місцевий житель? Звісно, фахівець! Але в ідеалі було б добре, щоб він і жив на території, за яку відповідає. Це ментально непростий момент для громади, але до цього треба звикати.
У певних громадах старост не затверджують або роблять їх «виконуючими обов’язки». Чому?
Через ті чи інші причини, про які ми вже говорили. Тут особливо немає на чому зупинятися. Коли буде ухвалено законопроєкт № 4535, не буде жодних підстав використовувати інструмент «в. о.». Логіка голів громад зрозуміла: хочеш уникнути конфліктів з громадою, можеш використовувати подібні опції. Краще, щоб на рівні закону були закріплені прозорі умови. Зараз «в. о.» може представляти інтереси території. Чи сприяє це стабільності функціонування? Ні, тому що це елемент постійних політичних спекуляцій.
Яким є зразок «професіоналізації» інституту старост від Віталія Безгіна? Які компетенції повинні мати старости?
Насамперед це базові знання про те, як надавати адміністративні послуги. Також потрібні комунікаційні здібності — це необхідність, тому що староста має доносити проблематику до своєї території і вміти її адвокатувати. Стресостійкість є дуже важливою, бо часто староста представляє депресивні території. Він також має володіти навичками проєктного менеджменту, залучати кошти і писати проєкти. Він має бути наполегливим, тиснути на депутатів з власного округу. Тоді все буде вдаватися.
Як староста може просувати власні проєкти?
Так само, як і народний депутат. Питання тільки у тому, наскільки він боєць у душі. Рада громади чи голова громади може ігнорувати його проєкти. Це питання наполегливості, староста має «буром йти» і доводити, що це необхідно і без цього не буде успіху на всій території громади. Тут немає універсальних правил, їх неможливо формалізувати. Староста повинен битися «за своє» і «вигризати» користь для території, яку він представляє. А якщо він буде тихо і сумлінно сидіти на одному місці, можливо, це буде вигідно для нього, але не дозволить досягти результату.
