Днями за ініціативою парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування відбувся круглий стіл на тему: «Староста в громаді: статус, мета та завдання». Захід підтримали Міністерство розвитку громад та територій України, асоціації органів місцевого самоврядування за сприяння та за підтримки Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO. Обговорювали насамперед статус, права, обов’язки та повноваження старости, принципи створення та проблематику формування старостинських округів та шукали шляхи подальшого розвитку інституту старост в Україні.
Про законодавчі ініціативи й музикантів в оркестрі
Відкрив захід народний депутат України, голова Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Андрій Клочко.
«Посада старости запроваджена у 2015 році, загальні засади функціонування інституту старост визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», а питання статусу як посадової особи регулюються Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування», — нагадав він.
«Староста має особливий статус: він представляє інтереси жителів, проте призначається головою громади. Крім того, його наділено виконавчими функціями. Відповідно до чинного законодавства, староста затверджується сільською, селищною, міською радами на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови. Проте дискусії щодо статусу, ефективності представницьких функцій, способу призначення на посаду, обсягу повноважень, визначення ролі в громаді, формування старостинських округів тощо не вщухають. А коли так, інститут старост треба реформувати. У контексті цієї проблеми законопроєкт «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост» № 4535 від 22.12.2020 року є дуже своєчасним…»
Андрій Клочко розповів про те, які саме зміни запроваджує цей законопроєкт:
1) Інститут старост запроваджується у тому числі для міст, які не є адміністративними центрами громад.
2) Староста затверджуватиметься відповідною радою за поданням голови виключно за результатами консультацій з жителями відповідного старостинського округу.
3) Удосконалюються вимоги для створення старостинських округів.
4) Уточнюється статус старост.
5) Спрощується механізм дострокового припинення повноважень старости.
Підтримку реформи інституту старост висловила керівниця Програми співробітництва Посольства Швейцарії в Україні Ніколь Рудер.
«Швейцарія підтримує реформу децентралізації у вашій державі із самого початку її запровадження через відомий проєкт DESPRO», — зазначила вона.
«Саме DESPRO провів чимало семінарів та практикумів для старост, бо ми бачимо у них фасилітаторів, які допомагають перейти до правильних рішень у сфері місцевого самоврядування. Також саме старости допомагають місцевим жителям краще адаптуватися до тих змін, які несе у собі реформа децентралізації.»
Ніколь Рудер підтримала ухвалення законопроєкту № 4535, привітавши сам факт його обговорення.
«Я впевнена, що коли ми слухатимемо одне одного уважно, то завжди зможемо віднайти консенсус», — сказала керівниця Програми співробітництва.
«Учасники дискусії нагадують мені музикантів в оркестрі. Вони закінчили різні музичні школи і мають різні навички. Крім того, кожен хоче, щоб було добре чути саме його. Однак усіх цих людей об’єднує любов до музики. Тож нехай вони грають і нехай віднайдуть гармонію…»
Диригентом цього оркестру виступив народний депутат України, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталій Безгін, який модерував круглий стіл.
За його словами, законопроєкт № 4535 є спільним доробком Комітету та Міністерства розвитку громад та територій. Його планували ухвалити у день проведення заходу, тож затримка з його прийняттям стала певним позитивом, бо дозволила провести докладне обговорення законодавчої ініціативи. Народний обранець зазначив, що, коли він буває у регіонах, обговорення законопроєкту часто стає каменем спотикання і джерелом багатьох суперечок.
«Староста: статус, права, обов’язки, повноваження»
Першу частину панельної дискусії, присвячену темі «Староста: статус, права, обов’язки, повноваження», відкрив заступник міністра розвитку громад та територій України В’ячеслав Негода.
«В результаті реформи адміністративно-територіального устрою склад більшості громад змінився, стало більше великих за площею і кількістю населення громад», — сказав він.
«Однак попередній моніторинг Мінрегіону щодо формування інституту старост демонструє, що до вирішення цього питання громади підходять по-різному. Хтось вже поспіхом призначив старост, хтось чекає, поки буде прийнято законопроєкт № 4535. Одні намагаються створювати території юрисдикції старост більш-менш рівномірно, інші роблять це не дуже логічно. Як результат, ми зараз маємо найбільший старостинський округ (територію юрисдикції старост) із населенням 11 тисяч мешканців, а найменший — із населенням 69 жителів.»
Загалом, за словами заступника міністра, у громадах вже призначили 4252 старости та створили 4481 старостинський округ. Натомість у 3159 округах мешкає менше 1500 людей. При цьому у 762-х округах від 1500 до 3000 жителів, а у 195-ти — понад 3000.
«Звичайно, громади мають самі визначатися з кількістю і складом старостинських округів», — повів далі В’ячеслав Негода.
«Але при цьому вони не повинні забувати, що у надто великому окрузі один староста просто не зможе надавати послуги якісно. Якщо ж округи маленькі і їх багато, то збільшуються витрати з місцевого бюджету на старост, навантаження яких дуже незначне. Тому коли громада каже, що у неї на щось не вистачає грошей, а при цьому створює старостати по 100-200 людей, то, як мінімум, до неї виникають запитання. Має бути певна «золота середина», на яку варто орієнтуватися. Пропозиції міністерства ми виклали у законопроєкті № 4535, який зараз знаходиться на розгляді у Верховній Раді. І наш моніторинг доводить, що приймати цей законопроєкт, давати громадам певні орієнтири потрібно якнайшвидше.»
На думку В’ячеслава Негоди, на етапі становлення громад варто дуже зважено підходити до розвитку інституту старост. Адже на практиці староста має допомагати людям у вирішенні буденних питань життя їхнього населеного пункту, забезпечувати розвиток територій, представництво інтересів жителів. Ідеологічно ж він має допомагати голові і місцевій раді формувати цілісність громади, щоб люди, навіть попри різницю у звичаях та традиціях, почувалися членами єдиної родини…
Чи може бути староста «акробатом на шпагаті»?
«Минулого тижня, коли я був у селах неподалік Червонограда, мене буквально засипали питаннями, які стосувалися старост», — додав народний депутат України, перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Роман Лозинський.
«Одні були невдоволені тим, що виконком через старост став дуже великим, а інші обурювалися тим, що долю їхніх територій тепер вирішують у центрі громади. Староста не може бути акробатом, стоячи на шпагаті між керівником громади і людьми, яких він має представляти. Тому позиція нашої фракції «Голос»: ми за виборність. Бо коли старосту призначає голова, він має бути лояльним до цього голови. Як же цей староста тоді зможе представляти інтереси своїх населених пунктів? Посаду старости закладено у самій концепції реформи, він має забезпечити доступність послуг, забезпечити розуміння рішень громади на місцях. У виконкомі з 50 людей конкретний староста не зможе відстояти інтереси свого села, тому виконком має бути секторальним. Відкритим залишається і питання конституційного статусу цієї посади — щось про старосту має бути сказано і в Основному Законі...»
«Децентралізація та адмінтерреформа стала викликом для новоутворених громад», — підтримала свого колегу народний депутат України, голова підкомітету з питань адміністративних послуг та адміністративних процедур Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади Лариса Білозір.
«Зараз ті громади, що утворилися до минулорічних виборів, зазвичай почуваються добре. Але у новоутворених відбувається перетягування канатів різних рівнів, тривають суперечки за повноваження, майно тощо. Зробити старосту членом команди голови громади є загалом непоганою ідеєю, бо не раз траплялося так, що від суперечок старости з головою громади страждали місцеві жителі. Однак при цьому не варто надмірно партизувати місцеві ради. На моє переконання, партизація громад від 10 тис. населення та виборча квота 25 % є деструктивними нормами. Набагато краще, якщо б кількість населення сягала 30 тис., як це пропонував Віталій Безгін, чи навіть 50 тис., як пропонувала я... Тоді б конфліктів на місцях було набагато менше. А так вийшло, що у невеликих «партизованих» громадах певні території взагалі не мають власних представників у місцевих радах. Мало того, голова громади може призначати на такі території старост, які не проживають там. У народі їх називають «парашутистами». Це неправильно. Мені також здається, що 1,5 тис. жителів для старостинського округу — забагато, я б зупинилася на цифрі в 1 тис. жителів. Я також проти того, щоб старосту було виключено з виконкому. Раніше ми мали проблему зі старостами-«парашутистами», а тепер можемо перетворити старост на «весільних генералів». Проте законопроєкт актуальний, потребує підтримки за основу…»
«Я працював заступником міського голови у громаді, де призначали старост, і цілком розумію обурення громадськості щодо того, що посада старости є невиборною», — додав народний депутат України, член Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Дмитро Микиша.
«Але я можу обґрунтувати свою позицію. На минулорічних місцевих виборах багато старостинських округів ще не були створені, відтак оголосити на них вибори не було жодної можливості. Крім того, новостворені громади ще мають пройти довгий шлях, щоб навчитися жити без «чуткого керівництва» з боку району. У законопроєкт № 4535 закладено абсолютно правильну новелу про те, що старосту треба призначати лише після проведення громадських консультацій та зборів. І лише після таких консультацій та зборів звільняти. Інакше голова громади може без проблем позбутися активного старости, який, на його погляд, надто ретельно представляє інтереси свого села... Стосовно створення «величезних виконкомів», то я не бачу у цьому жодної проблеми. Старости є найближчими до людей, вони можуть озвучувати їхні проблеми на виконавчому рівні, тому присутність старост у виконкомі є обов’язковою. Чи важко буде зібрати 30 старост на виконком? Якщо старости не захочуть з’являтися туди, можна буде зробити висновок щодо їхнього професійного рівня і бажання працювати на благо свого населеного пункту. Є також інший момент. Староста — не єдина особа, яка відповідає за те чи інше село чи селище. Є також депутат, голова громади, і, зрештою, весь її апарат. Розвивайте органи самоорганізації населення…»
Асоціації громад підтримують законопроєкт, але…
«Староста у виконкомі — це добре, та не треба робити імперативних норм щодо входження старости до виконавчого комітету», — переконаний директор Центрального офісу впровадження децентралізаційної реформи — заступник виконавчого директора Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» Володимир Мягкоход.
«Місцева рада сама повинна вирішувати, хто має бути у виконавчому комітеті, і яким: великим чи малим повинен бути цей комітет. Парламент не повинен втручатися у цей процес. Тепер стосовно виборності старост... На мою думку, депутати, а не старости повинні представляти ті чи інші території у місцевій раді. Староста не може замінити депутата, і ми не повинні перетворювати виконавчий комітет, фактично зібрання фахівців, на ще один представницький орган. Тому ми погоджуємося з пропозицією законопроєкту № 4535. Він пропонує доволі компромісні рішення для вирішення багатьох проблем. Але його варто приймати якнайшвидше, інакше, без належного правового регулювання, ми ще довго матимемо ситуацію, коли громади не призначатимуть старост і не формуватимуть старостинські округи…»
Заступник голови Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об’єднаних територіальних громад», заступник Березанського міського голови Олексій Рябоконь зауважив, що раніше був більш категоричний у питанні виборності старост, але тепер можу сказати, що навіть друга каденція старост буде апробацію існуючої моделі.
«Тепер щодо членства старост у виконкомі… А які, скажіть, питання вирішуються на виконкомі і навіщо він узагалі? Адже члени виконкому часто є не професіоналами у місцевому самоврядуванні, а членами партій, які підтримують голову, проте не змогли стати депутатами. Багато членів виконкому не ходять на засідання. Тому я пропоную ідею створення ради старост при голові громади. Ця рада подаватиме голові ті чи інші рішення щодо організації своєї роботи на надання послуг. І всі будуть задоволені», — зробив припущення він.
Олексій Рябоконь також зазначив, що партизація місцевого самоврядування не є позитивом для місцевого самоврядування, через що посада старости часто стає предметом торгу між партіями. Щодо проблеми звільнення неугодного старости головою громади пан Олексій сказав, що підтримує норму, викладену у законопроєкті № 4535. Якщо голова громади вирішив звільнити старосту, він має пояснити жителям села, чому саме хоче зробити це.
Перший заступник керівника виконавчої дирекції Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Всеукраїнська асоціація громад» Іван Фурсенко сказав, що, на його думку, староста міг би працювати на громадських засадах з частковою компенсацією своєї роботи. Ця норма могла б стосуватися невеличких, а також гірських сіл. Це дозволило б вирішити проблему із тим, що деякі населені пункти взагалі не мають свого працівника у місцевій раді.
«Теза про обов’язковість старост на будь-якій території поступово буде відходити на другий план», — переконаний Іван Фурсенко.
«Адже всі послуги на місцях почнуть надавати ЦНАПи, зокрема їхні працівники на так званих віддалених робочих місцях. Ці ж люди зможуть доносити інформацію про проблеми, у тому чи іншому населеному пункті до голови громади. Це правильно, коли староста входить до виконавчого комітету. Однак робити його членом цього комітету чи ні, має вирішувати місцева рада. Якщо вона бачитиме, що староста принесе користь громаді, працюючи у виконкомі, вона надасть йому відповідні повноваження. Але ця норма не має бути імперативною. Бо якщо старост буде 30-35, зібрання кворуму та легітимізація того чи іншого рішення виконкому може перетворитися на проблему.»
Що кажуть голови місцевих громад?
Бучанський міський голова однойменного району Київської області Анатолій Федорук звернув увагу на те, що голова громади не призначає старост одноосібно — «їх фактично обирають». Адже спершу кандидатуру старости вносять на розгляд ради. За цим же механізмом призначаються голови обласної та районної рад, «і такий механізм якнайменше політизує процес». Натомість виборність старост може призвести «до негативних наслідків». Анатолій Федорук сказав, що цілком підтримує норму законопроєкту № 4535, за якою голова громади спершу проводить певні консультації, згодом вносить кандидатури старост на сесію, і рада, в якій представлені різні політичні партії, затверджує чи відхиляє їх.
«Ми забуваємо про те, що голову громади обрали в усіх населених пунктах громади», — сказав пан Анатолій.
«Саме він, а не староста, у першу чергу несе відповідальність за розвиток тих чи інших територій. Саме його роботу оцінюють місцеві жителі. У нашій громаді 8 старост, тож включити їх до виконкому не було проблемою. Але традиції і практика місцевого самоврядування така, що кількість членів виконкому не повинна перевищувати 20 осіб, інакше його ефективність буде низькою. Відтак, місцева рада сама повинна визначати, хто зі старост входитиме до виконкому, у хто ні. Щодо чисельності населення старостинських округів краще б мати певні стандарти, але при цьому дати право громадам врахувати особливості своїх жителів і своїх територій.
У мене прохання прийняти законопроєкт № 4535, не завалювати його правками. Він нам дуже потрібен!» — підсумував Бучанський міський голова, додавши, що такою ж є позиція і Київського регіонального відділення Асоціації міст України, до якого він входить.
Староста Милівської сільської громади Бериславського району Херсонської області Алла Торчанська розповіла, що в її громаді наразі не створено старостинських округів.
«У нашій громаді 5 старост, і всі вони є членами виконкому, загальна кількість членів якого сягає 15-ти осіб», — сказала пані Алла.
«Я вважаю, що місцева рада сама має визначати, хто повинен бути членами виконавчого комітету, а хто ні. А якщо комітет буде дуже великим, його можна буде розділити. Перш ніж вирішувати питання щодо призначення чи виборності старост, треба визначитися, є староста представником місцевих жителів чи членом команди голови громади?»
Виконкоми — уламки радянської моделі місцевого самоврядування?
Дещо несподіваною була заява народного депутата Дмитра Гуріна щодо того, що в Україні вже час «відходити від радянської моделі з виконкомами». На думку пана Гуріна, виконкоми можуть бути скасованими новим законом про місцеве самоврядування, «текст якого зараз саме формується й обговорюється депутатами і асоціаціями». Також Дмитро Гурін запропонував звернутися до «історичного контексту», щоб краще зрозуміти специфіку посади старости. За словами народного обранця, історично ця посада з’явилася замість посади сільського голови, і «природно, що люди звикли до того, що мають свого представника у місцевій владі».
«Я вважаю, що старост обирати не потрібно, але разом із тим має бути запобіжник тому, щоб старостами не призначалася люди, які не мають авторитету на місцях», — зауважив Дмитро Гурін.
«У законопроєкті закладено норму щодо обов’язкових консультацій голови громади з жителями перед призначенням та звільненням старости, і я цілком підтримую цю модель. Я виступав за те, щоб загальні збори висували одну чи двох осіб, які голова громади згодом подає на сесію ради, яка затверджує ту чи іншу кандидатуру. Але мої колеги слушно зауважили, що, можливо, цю проблему краще віддати на регламентні документи або на статути громад, щоб кожна з них сама відшуковувала коректний для себе спосіб обрання старост. Бо якщо ми закладемо лише один механізм, він не буде працювати однаково ефективно по всій країні.»
То які ж функції старости?
На переконання старости Тростянецької громади Сумської області Дмитра Сороки, голова громади має реалізовувати власну політику на всій території громади. Також пан Дмитро попросив законодавців прибрати із законодавства колізію, пов’язану із здійсненням старостою нотаріальних дій.
Новоборівський селищний голова Григорій Рудюк під час свого виступу підкреслив, що законопроєкт № 4535 «вже перезрів і його треба було приймати ще у 2015 році». Натомість зазначив, що «виконком громади має бути виконавчим органом і складатися з посадових осіб, а зараз він фактично являє собою другий представницький, а не виконавчий орган». Пан Рудюк також наголосив, що стоїть за те, аби старостинські округи утворювалися місцевими радами. У його Новоборівській громаді 4 старостинських округи на 18 населених пунктів, і голова громади зазначив, що не хоче, аби «зараз ламалася відпрацьована за 5 років схема».
Вакулівський сільський голова з Дніпропетровщини Артур Шевцов розповів про практику контролю старостою сплати податків на місцях. Він також був переконаний у тому, що у громадах до 10 тис. населення старости обов’язково мають бути членами виконкому, «а якщо більше 10 тис., то за рішенням ради». На думку пана Артура, процедура призначення старости має бути саме такою, яка викладена у законопроєкті № 4535: голова вносить кандидатуру на сесію ради, а затверджують її депутати місцевої ради. Однак розмір старостинського округу має визначати громада, а не Верховна Рада.
Віталій Безгін відповів на це, що має великий сумнів щодо того, що це піде на користь мешканцям. Адже статистика, озвучена В’ячеславом Негодою, продемонструвала, що громади неефективно скористалися своїм правом визначати розміри старостинських округів: одні утворили старостинські округи з 11 тис. жителями, а інші — лише із 70.
На переконання старости Золочівської громади Харківської області Оксани Пуніної, на території старостинського округу має бути не менше 1,5 тис жителів. Наприклад, у її громаді округи є віддаленими один від одного, і це заважає якісно надавати послуги. У Золочівській громаді найбільший старостинський округ налічує 2,5 тис. населення, а найменший — 500. Також пані Оксана виступила за те, що старости мають залишатися посадовими особами.
Принципи створення та проблематика старостинського округу
Після загального обговорення розпочалася друга частина дискусії, присвячена принципам створення та проблематиці старостинського округу. Її відкрив генеральний директор Директорату з питань місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Міністерства розвитку громад та територій України Сергій Шаршов.
«Якщо аналізувати історію реформи, то треба сказати, що 70 % старост були виконуючими обов’язки колишніх сільських голів, ні на що не впливаючи і реалізуючи певні політичні домовленості з головами громад», — сказав він.
«У нас зараз утворилися нові адміністративно-територіальні одиниці — громади, до яких увійшли в середньому 4-5 колишніх сільських чи селищних рад, і тепер треба об’єднати, «зшити» їх. Для цього староста має бути членом команди голови, а не номінальним «представником від села». Ми повинні відходити від того, що староста обирається тими чи іншими жителями. Разом із цим жителі не повинні втратити кількість та якість послуг, які надавалися до реформи, до об’єднання. Саме тому ми рекомендуємо запровадити параметри «1,5 тис. населення і 5 км (у межах пішої доступності) до тих чи інших послуг». Як бачите, Міністерство вже має певні ідеї щодо методики формування старостинських округів. У нас є досвід з розробок перспективних планів громад і так само, як колись з громадами, ми можемо працювати зараз зі старостинськими округами… Я можу погодитися на норму щодо 1 тис. населення для старостинського округу. Однак якщо вона таки з’явиться, то має бути вже імперативною, з якої не може бути виключень. Натомість від норми у 1,5 тис. жителів законопроєкт № 4535 дозволяє відхилятися…»
Член Центральної виборчої комісії Павло Любченко наголосив на тому, що насамперед треба усунути концептуальну невідповідність і визначити, якою є посада старости — виборною чи ні.
«До внесення змін влітку минулого року до Виборчого кодексу старости були представниками певної частини населення, а після цього стали особами, яких призначає місцева рада», — сказав він.
«За першою моделлю старосту треба обирати на загальних зборах населення чи в інший спосіб (у такому разі він міг би, на мою думку, працювати і на громадських засадах). За другою моделлю, закріпленою зараз у законодавстві, старости є посадовими особами, частиною команди голови, а не представницьким органом населення. А якщо так, то їх, мабуть, належить обирати на конкурсних засадах, згідно із законом про службу в органах місцевого самоврядування. Хочу наголосити, що існуюча модель містить так званий клієнтизм. Тобто для того, щоб розрахуватися за політичну підтримку, клієнт стає лояльним до свого патрона. Це несе великі ризики корупції. Відтак у цій частині законопроєкт № 4535 має бути скоригований.»
Пан Любченко також нагадав, що після місцевих виборів 167 депутатів місцевих рад припинили свої повноваження і стали старостами. При цьому призначені проміжні вибори, на які громади йдуть дуже неохоче, адже це чималі кошти.
Хто такий староста? Питання на сьомому році реформи
«Чи доцільні посади старост у центрах громад?» — запитав Віталій Безгін у Володимира Мягкохода.
«Спершу ми маємо зрозуміти, хто такий староста?» — відповів питанням на питання пан Володимир.
«Якщо він представляє виключно сільські території, то такої посади не може бути у містах. Інший момент, пов’язаний із цим, стосується чисельності старостинських округів. Ми забуваємо, що є населені пункти з великою кількістю населення. Наприклад, у місті Винники у складі Львівської міської територіальної громади живуть майже 20 тис. жителів. Натомість в Україні є і багато малозаселених територій, наприклад, гірських. Навряд чи ми зможемо знайти жорстку модель, яка б влаштувала і жителів Винник, і жителів Карпат…»
Володимир Мягкоход також сказав, що не варто вирішувати у Верховній Раді: повинні старости працювати на громадських засадах чи отримувати зарплату. Нехай це з’ясовує для себе кожна конкретна громада. Також саме громада має вирішувати, яких керівників виконавчих органів влади включати до виконкомів, а яких ні.
«У наших громадах 60 % населення проживає поза межами адміністративних центрів громад», — зауважив голова Товариства дослідників України, експерт із територіального розвитку та місцевого самоврядування Павло Остапенко.
«Мене найбільше непокоїть те, що найвіддаленіші території громад не матимуть свого представника у центральній садибі. Працівники ЦНАПу не вирішать проблем місцевих жителів, потрібна людина, яка зможе звернутися напряму до голови громади або до депутатського корпусу… Навряд чи ми зможемо регулювати кількість старостинських округів, але я вважаю, що має бути відповідна норма щодо обов’язкового представництва віддалених територій.»
Реалізацію норми стосовно проведення консультацій з громадськістю перед призначенням старост вже реалізовано у Жовківський міський громаді Львівської області. Голова громади Олег Вольський розповів про те, що він ініціював проведення громадських обговорень і лише потім рада затвердила всіх старост, запропонованих мешканцями сіл.
«Оскільки голова має право дати власні пропозиції на розгляд ради, ми могли б не проводити жодних консультацій», — зізнався пан Олег.
«Однак, зважаючи на багато дискусій на певних територіях, ми вирішили зробити такий крок. І не прогадали. Наскільки я знаю, багато голів громад не проводили громадських обговорень, і це згодом вилилося у скандали на сесіях… У нас 14 старостинських округів, найбільший має 2,6 тис. жителів, а найменший — 700. Тож я думаю, що непоганою була б норма населення для одного округу — від 1,5 до 2,5 тис. А якщо населені пункти великі, як, наприклад, Брюховичі та Винники, то потрібна можливість для винятків. Адже у них буде не просто створити старостинські округи із населенням 1,5 тис. жителів.»
«Жоден з наших старостинських округів не має 1,5 тис. населення, але кожен округ відрізняється від іншого», — запропонувала подивитися на цю тему з іншого боку староста Комиш-Зорянської селищної громади Більмацького району Запорізької області Ірина Недобуга.
«Один з наших округів знаходиться за 20 км від центральної садиби, і між його чотирма селами по 10 км. Але мешканці цього старостинського округу теж потребують якісних послуг. Отже, якщо ми зараз залишимо імперативний підхід до кількості населення у старостинському окрузі, нічого доброго від цього не буде. Громада має сама визначати, де їй потрібен староста, а де ні. І самостійно розподіляти власні кошти. А якщо старост буде 30-40, можна створити раду старост при голові громади…»
«З нашого старостинського округу до ради не пройшов жоден депутат, отже, староста є єдиною людиною, яка представляє інтереси всього нашого населення», — зазначила староста Голопристанської громади Херсонської області Вікторія Ткаченко.
«А ми хотіли б організувати надання послуг таким чином, щоб люди не відчували різниці між старостинським округом і центром громади. Для цього нам обов’язково потрібне бодай якесь представництво у місцевій раді. Я виїжджаю до всіх сіл нашого старостату за графіком і активно спілкуюся з тамтешніми жителями. Тож я в курсі всіх проблем і вчасно можу донести їх до керівництва громади.»
Рекомендацію щодо нижньої межі старостинського округу (1,5 тис. жителів) підтримав Копичинецький міський голова Тернопільської області Богдан Келічавий.
«Якщо така норма з’явиться у законодавстві, мені буде легше переконувати людей збільшити межі старостатів», — сказав він.
«Ось у нас, наприклад, є село із 200 жителями, у якому раніше була сільська рада. Тепер ці люди чекають, що у селі з’явиться староста, хоча таку посаду запроваджувати у маленькому селі недоцільно. Адже зараз іде діджиталізація, багато послуг будуть надаватися віддалено, і староста маленького села може залишитися без роботи.»
Але з паном Богданом не погодився його колега, Підберізцівський сільський голова Львівської області Василь Коваль: у його громаді є населений пункт, «у якому зареєстровано 170 жителів, а реально проживає 50».
«Скільки мені треба таких сіл, щоб набрати 1,5 тис. жителів?» — запитав пан Василь. «Що стосується старост, то я підтримую тезу про те, що старости мають бути призначені головами. У багатьох громадах відбулася партизація, і головам дуже важко працювати. Робота перетворюється на домовляння з партіями через призначення старост. Натомість треба займатися «господаркою», а не політикою…»
«У нашому окрузі 6,5 тис. населення, це справді трохи забагато, тому голова громади вирішив це питання так: він створив спеціальний інфраструктурний відділ, який допомагає мені працювати», — запропонувала вирішення проблеми великих старостинських округів староста Кам’янської громади Дніпропетровщини Тетяна Фріске.
«Тепер на кожній нараді першою заслуховують мене, питаючи, які проблеми є у нашому селищі...»
Також Тетяна Фріске виступила проти можливості голів громад призначати старостами осіб, які не живуть у тій місцевості, за яку відповідають, — «парашутистів».
Пошук шляхів реформування інституту старост
Третю частину панельної дискусії, що розпочалася одразу ж після загального обговорення, було присвячено пошуку шляхів реформування інституту старост. Цю частину відкрив виступ директора з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства та одного з ідеологів реформи децентралізації Анатолія Ткачука.
«На початку 2009 року, коли ми тільки розпочинали реформу, ми хотіли завдяки їй підняти органи місцевого самоврядування (ради і виконкоми) вище, надавши їм додаткові повноваження, ресурси та відповідальність», — сказав він.
«З іншого боку, у більшості населених пунктів — навіть на тих територіях, де ніколи не було місцевої влади, — мали з’явитися старости. Причому ці старости не обов’язково мали бути посадовими особами місцевого самоврядування. Вони мали бути просто шанованими людьми, комунікаторами між жителями старостинського округу і радами, а не тільки особами, які видають довідки. Та, на жаль, Секретаріат Кабінету Міністрів «зарубав» цю ідею. Натомість запропонував, що староста обов’язково має бути посадовою особою. Але у нас не могло бути 17 тис. старост — саме стільки ми мали тоді населених пунктів… Тому вирішили, що у найбільших селах запровадять посади старост, а у решті сіл — як піде. У деяких громадах у 2017-2018 роках навіть було запроваджено такі посади. Але тепер концепція змінилася. Тепер староста став повноцінним чиновником місцевого самоврядування. Як на мене, це не зовсім правильно. Адже для появи де завгодно чиновника місцевого самоврядування не потрібно жодних додаткових законів. Місцева рада просто створює відділ територіального управління, і все працює в існуючій адміністративній системі. Відтак, за таких умов первісна ідея запровадження посади старости нівелюється, і він стає непотрібний. Тому мені здається, що треба переосмислити наш підхід і повернутися до попередньої ідеї. Причому у різних умовах староста може бути на різному забезпеченні: десь він може працювати на громадських засадах, десь на частковому забезпеченні, а десь і на повному.»
Експертка групи з юридичних питань Офісу підтримки реформи децентралізації влади при Міністерстві розвитку громад та територій України, консультантка Ради Європи Леся Федченко запропонувала таблицю з відмінностями між існуючою ситуацією та тією ситуацію, яку буде створено після прийняття законопроєкту № 4535 (ср. ). Також пані Леся зазначила, що до старости як до представника місцевого самоврядування закон наразі не висуває жодних кваліфікаційних вимог.
Її підтримала юрист, головний редактор всеукраїнських видань «Радник старости» та «Місцеве самоврядування», експерт з питань місцевого самоврядування Яна Брусенцова, наголосивши на тому, що «професіоналізація має залежати від повноважень, які покладають додатково на старосту, окрім тих, які зараз вже є у статті 541» (авт. — Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Пані Яна зауважила, що оскільки вимоги до старост змінилися, це може стати приводом для багатьох із них відмовлятися від своїх посад. Незрозумілим також є те, що робити, коли депутати не проголосують за запропоновану кандидатуру старости.
«Я підтримую Павла Любченка та Анатолія Ткачука у тому, що перш ніж визначати особливості повноважень старости, ми маємо зрозуміти, що це буде за посада», — зазначила Яна Брусенцова.
«Якщо ми бачимо старосту представником села, комунікатором, то ми маємо розвивати у нього комунікативні навички, вчити його писати заяви від мешканців тощо. А якщо ми бачимо його посадовцем та чиновником, то у нього повинні бути певні кваліфікаційні вміння та досвід. Але які саме — закон про це мовчить…»
Це питання глибше розкрив директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак, якого ведучий Віталій Безгін назвав жартома «мастодонтом реформи децентралізації».
«Все впирається у питання: староста є адміністративною чи політичною посадою», — зазначив пан Юрій.
«Обидві позиції мають свої плюси та мінуси. Було б добре, щоб старосту обирали всі жителі того чи іншого населеного пункту. Однак при цьому староста не повинен мати владних повноважень, бо такі повноваження можуть бути тільки в органу й у посадової особи. Такій людині не платять зарплату, а тільки компенсують витрачений час. Така людина не є членом виконкому, натомість вона має бути членом ради старост, допоміжного органу при раді. У тому випадку, якщо посада старости є виборною, не має великого значення, яким є розмір старостинських округів. А от якщо староста є працівником місцевого самоврядування, посадовою особою, він повинен мати чітко визначений функціонал. Але тоді виникає багато несподіваних запитань. Наприклад, як бути з представництвом геть усіх територій? Натомість ці та інші позиції у законопроєкті є компромісними, і я виступаю за його прийняття.»
Чи може староста поєднувати посади? На думку доктора наук з державного управління, професора кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України Вікторії Колтун, коли статус старост як посадової особи є визначеним, поєднання посад є неприпустимим, «і це класична вимога до посадової особи». Саме таке формулювання викладене у законопроєкті № 4535.
«Що стосується повноважень та функцій, запропонованих законопроєктом для інституту старост, то вони є надзвичайно широкими», — зазначила пані Вікторія.
«Там йдеться і про контрольні повноваження, і про реалізацію рішень ради, і про представлення інтересів жителів старостинського округу, і про надання старостами адміністративних послуг тощо. Тому довантажувати старосту ще якимись функціями видається не зовсім логічним. Бо якщо староста працює у межах старостинського округу, де близько 1,5 тис. населення, йому буде доволі важко виконувати ще якісь роботи, не пов’язані зі своєю основною діяльністю.»
Серед позитивних рис законопроєкту № 4535 Вікторія Колтун виділила відсутність прямої заборони для старост виступати членами виконавчих комітетів. Ще один позитив — обов’язок для голови громади обговорити кандидатури старост з громадськістю. Однак через відсутність статутів у багатьох громадах «локальна нормотворчість у цьому питанні залишається недопрацьованою», і невідомо, який саме формат повинні мати обговорення. «І якби допрацювати цей момент, законопроєкт був би дуже дієвим якісним інструментом».
«Дискусія щодо законопроекту № 4535 свідчить про актуальність теми, і найбільш дискусійними є питання призначення на посаду, членство у виконкомі та принципи формування старостинського округу», — підсумувала експертка Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні DESPRO» Олена Бойко.
«Серед варіантів призначення на посаду є кілька пропозицій: повернутися до прямих виборів старости, залишитись на позиції затвердження радою або проводити конкурси. Чинна практика затвердження старости радою має такі позитиви: оптимізація процедур, економія бюджету і це є запобіжником зазначеного конфлікту інтересів. А мінусом є усунення жителів відповідного округу від вибору старости. І саме законопроєкт № 4535 спроможний усунути цей мінус, оскільки він пропонує публічні консультації при призначенні старости.
Наступним дискусійним питанням є членство у виконкомі, яке надає можливість представляти інтереси жителів у самому виконавчому комітеті та мати прямий вплив на рішення виконкому», — сказала Олена Бойко.
«Проте надмірна кількість членів виконкому — це деструктив у його роботі. А відсутність впливу старости на рішення виконкому у законопроєкті № 4535 компенсується правом на обов’язковий виступ старости на засіданні виконкому».
«На щастя, всі спікери зійшлися на тому, що законопроєкт № 4535 треба приймати», — підбив підсумки дискусії Віталій Безгін.
«Вочевидь, у нас буде непроста дискусія у сесійній залі, однак найважливіше, що ми дійшли до спільної думки».
Наостанок народний обранець зачитав рекомендації до Верховної Ради, створені за результатами обговорення, а саме:
— Комітету Верховної України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування: при доопрацюванні законопроєкту «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост» № 4535 від 22.12.2020 розглянути висловлені у ході обговорення пропозиції учасників круглого столу;
— Міністерству розвитку громад і територій України: сприяти професіоналізації інституту старост;
— органам місцевого самоврядування: сприяти ефективному діалогу громада-староста-місцева рада;
— Всеукраїнським асоціаціями органів місцевого самоврядування базового рівня: сприяти поширенню кращих практик з організації роботи старост.
