Организация сотрудничества
Как свидетельствует практика сотрудничества ТГ1, существует целый ряд услуг, предоставление которых ТГ не может самостоятельно обеспечить. К таким услугам относятся, в частности:
1 ТГ — территориальная громада.
• организация полного цикла обращения с твердыми бытовыми отходами (сбор, вывоз, сортировка, захоронение);
• обеспечение транспортного сообщения между населенными пунктами нескольких ТГ;
• обеспечение пожарной безопасности;
• предоставление дошкольного образования;
• предоставление административных услуг;
• организация досуга и отдыха;
• туристические услуги с прокладкой маршрутов через несколько громад и т. п.
Главным нормативно-правовым актом, определяющим правовые принципы сотрудничества ТГ, является Закон № 15082. 07.07.2021 г. Правительство одобрило законопроект3, предусматривающий изменения к Закону № 1508. Подробнее об этих новациях — в материале «Новации сотрудничества территориальных громад» (см. «Бюджетная бухгалтерия», 2021, № 26, с. 2). На момент написания этой статьи указанные изменения пока что не приняты.
2 Закон Украины «О сотрудничестве территориальных громад» от 17.06.2014 г. № 1508-VII.
3 Проект Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О сотрудничестве территориальных громад» относительно упорядочения отдельных вопросов сотрудничества территориальных громад» (materialy.kmu.gov.ua/8efd8237/docs/07b140f4/Proekt_Zakonu_Ukrayini.pdf).
Что же такое сотрудничество громад в понимании Закона № 1508?
Сотрудничество ТГ — это отношения между двумя или больше ТГ, осуществляемые на договорных началах в определенных Законом № 1508 формах. Целью таких взаимоотношений является обеспечение социально-экономического, культурного развития территорий, повышение качества предоставления услуг населению на основе общих интересов и целей, эффективного выполнения ОМС определенных законом полномочий.
Основаниями для организации сотрудничества является согласие ОМС как громады-инициатора сотрудничества, так и других громад-потенциальных субъектов сотрудничества. Предоставление согласия на организацию сотрудничества оформляют в виде решения. Последнее принимают на заседании соответствующего местного совета через открытое обсуждение путем голосования.
Инициирование сотрудничества заключается в том, что заинтересованная ТГ выносит на рассмотрение местного совета предложение об инициировании сотрудничества с другими ТГ.
При этом инициаторами сотрудничества может быть лишь определенный ч. 1 ст. 5 Закона № 1508 круг лиц:
• сельский, поселковый, городской голова;
• депутаты сельского, поселкового, городского совета;
• члены ТГ в порядке местной инициативы.
Вышеприведенный перечень субъектов — инициаторов сотрудничества является исчерпывающим.
После подачи инициатором предложения соответствующий местный совет должен:
• поручить своему исполкому выяснить целесообразность внесенного предложения в контексте его соответствия интересам и потребностям ТГ;
• предоставить надлежащее и обоснованное заключение.
Решение о предоставлении согласия на организацию сотрудничества или отказе в предоставлении такого согласия сельский, поселковый, городской совет принимает на основании полученного заключения исполнительного комитета.
Кстати, если советом не был создан исполком, подготовка предварительного заключения может быть поручена нескольким депутатам соответствующего совета.
Также имейте в виду: действующим законодательством не определен срок, когда:
• исполком должен предоставить заключение по результатам изучения предложения об инициировании сотрудничества;
• соответствующий местный совет должен принять решение о предоставлении согласия на организацию сотрудничества или отказе в предоставлении такого согласия с момента получения заключения от исполкома.
Но медлить в этих вопросах не советуем. Ведь ч. 2 ст. 6 Закона № 1508 четко устанавливает срок, в течение которого сельский, поселковый, городской голова по решению местного совета должен обеспечить:
• изучение, оценку предложения исполкомом относительно соответствия потребностям ТГ;
• проведение общественного обсуждения предложения;
• подачу предложения после обсуждения на рассмотрение совета для принятия решения о предоставлении согласия или отказе.
Этот срок составляет 60 дней с даты поступления предложения о начале переговоров по вопросам организации сотрудничества.
Принятое решение о предоставлении согласия на сотрудничество является основанием для создания комиссии по подготовке проекта договора о сотрудничестве (далее — комиссия).
В состав такой комиссии должны входить в равном количестве представители всех субъектов сотрудничества.
Состав комиссии утверждается совместным распоряжением сельских, поселковых, городских голов, представляющих ТГ — субъектов сотрудничества.
В течение 60 дней с даты создания комиссия готовит проект договора о сотрудничестве.
Как только договор о сотрудничестве громад вступает в силу — комиссия прекращает свою деятельность.
Формы сотрудничества
Формы сотрудничества громад приведены в ч. 1 ст. 4 Закона № 1508. Всего их пять. Подробнее о каждой из этих форм — в таблице ниже.
Формы сотрудничества ТГ
| Название формы | Описание | Что должен содержать договор |
| Делегирование одному из субъектов сотрудничества другими субъектами сотрудничества выполнения одного или нескольких заданий с передачей ему соответствующих ресурсов | ОМС делегируют одному из субъектов сотрудничества выполнение одного или нескольких заданий. При этом исполнителю заданий участники сотрудничества передают соответствующие ресурсы | 1) перечень заданий, которые делегируют ОМС субъекта сотрудничества; 2) наименование ОМС субъекта сотрудничества, которому делегируют задание других ОМС субъектов сотрудничества; 3) наименования ОМС субъектов сотрудничества, которые делегируют задание соответствующему ОМС одного из субъектов сотрудничества; 4) требования к выполнению ОМС одного из субъектов сотрудничества делегированных другими субъектами сотрудничества заданий; 5) объем средств местных бюджетов, которые передают местному бюджету ОМС субъекта сотрудничества на выполнение делегированных заданий; 6) срок, на который делегируют задание; 7) форму и порядок отчетности о состоянии выполнения и финансирования делегированных заданий; 8) порядок прекращения договора и решения споров во время его выполнения |
| Реализация совместных проектов, предусматривающая координацию деятельности субъектов сотрудничества и аккумулирование ими на определенный период ресурсов с целью совместного осуществления соответствующих мероприятий | Существует совместный проект, который реализуется несколькими общими громадами, путем непосредственного выполнения и финансирования | 1) цель совместного проекта; 2) сроки и условия его реализации; 3) перечень мероприятий ОМС субъектов сотрудничества, которые планируется осуществить в рамках реализации совместного проекта; 4) объемы финансирования совместного проекта ОМС субъектов сотрудничества; 5) форму участия ОМС субъектов сотрудничества в рамках реализации совместного проекта; 6) механизм координации деятельности ОМС субъектов сотрудничества; 7) порядок прекращения действия договора и решения споров во время его выполнения; 8) ответственность сторон |
| Совместное финансирование (содержание) субъектами сотрудничества КП4, учреждений и организаций коммунальной формы собственности — инфраструктурных объектов | Возможность содержания КП, учреждений и организаций одновременно из разных местных бюджетов, в том числе и в рамках сотрудничества, обусловлена ч. 7 ст. 75 БКУ. Так, сельские, поселковые и городские ТГ могут объединять на договорных началах средства бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного содержания КП, учреждений или организаций. При этом такие средства должны передаваться исключительно как межбюджетные трансферты в соответствии с требованиями ст. 93 БКУ | 1) перечень предприятий, учреждений и организаций коммунальной формы собственности, которые предусматривается совместно (всеми субъектами сотрудничества) финансировать (содержать); 2) объем финансовых ресурсов, который ОМС субъектов сотрудничества планируют выделить для софинансирования (содержания) предприятий, учреждений и организаций, а также порядок осуществления расходов из местных бюджетов; 3) условия о предоставлении (производстве) предприятиями, учреждениями и организациями, которые совместно финансируются (содержатся), услуг (продукции) для субъектов сотрудничества; 4) способ распределения между субъектами сотрудничества полученных доходов и возможных рисков, связанных с деятельностью предприятий, учреждений и организаций, которые совместно финансируются (содержатся); 5) форму и порядок подачи отчетности о результатах деятельности предприятий, учреждений и организаций, использовании ресурсов, в том числе финансовых; 6) порядок прекращения действия договора и решения споров во время его выполнения |
| Создание субъектами сотрудничества совместных КП, учреждений и организаций — совместных инфраструктурных объектов | Запрещено создавать совместные КП, учреждения и организации на базе имущества, которое в соответствии с законодательством или решением ОМС не подлежит приватизации. Перечень объектов, не подлежащих приватизации, приведен в ст. 4 Закона № 22695 | 1) сфера деятельности совместных КП, учреждений и организаций; 2) наименование и местонахождение совместных КП, учреждений и организаций; 3) организационно-правовую форму совместных КП, учреждений и организаций; 4) структуру органов и служб управления совместными КП, учреждениями и организациями, порядок их назначения и организации деятельности; 5) объем средств, инвестируемых ОМС субъектов сотрудничества для финансирования совместных КП, учреждений и организаций, сроки их внесения; 6) этапы создания совместных КП, учреждений и организаций и ответственность сторон за результаты их деятельности; 7) пути покрытия возможных убытков, дефицита средств и распределения полученных доходов совместных КП, учреждений и организаций; 8) порядок прекращения деятельности совместных КП, учреждений и организаций, а также распределения между субъектами сотрудничества имущества таких предприятий, учреждений и организаций; 9) порядок прекращения действия договора и решения споров во время его выполнения; 10) условия выхода одного из субъектов из сотрудничества |
| Создание субъектами сотрудничества совместного органа управления для совместного выполнения определенных законом полномочий | Для совместного выполнения определенных законом полномочий, относящихся к компетенции ОМС субъектов сотрудничества, и с целью экономии средств, необходимых для их содержания (оптимизации или уменьшения расходов), сотрудничество может осуществляться путем создания субъектами сотрудничества совместного органа управления | 1) цель создания совместных органов управления; 2) полномочия, реализуемые совместным органом управления, и его функции; 3) наименование и местонахождение совместного органа управления; 4) способ создания совместного органа управления и его имущества; 5) порядок назначения (избрания) на должность, а также увольнения с должности руководителя совместного органа управления и других должностных лиц; 6) ответственность руководителя совместного органа управления; 7) порядок и объемы финансирования субъектами сотрудничества совместного органа управления; 8) порядок и периодичность отчетности такого органа перед субъектами сотрудничества; 9) порядок прекращения функционирования совместного органа управления и соответствующего распределения имущества, последствия такого прекращения; 10) порядок прекращения действия договора, возможность прекращения одним из субъектов сотрудничества участия в сотрудничестве и последствия такого прекращения |
4 КП — коммунальное предприятие.
5 Закон Украины «О приватизации государственного и коммунального имущества» от 18.01.2018 г. № 2269-VIII.
Документальное оформление
Еще одним нормативно-правовым актом, определяющим принципы сотрудничества, является приказ № 2336. Этим приказом утверждены Примерные формы договоров о сотрудничестве территориальных громад.
6 Приказ Минрегиона «Об утверждении Примерных форм договоров о сотрудничестве территориальных громад» от 27.08.2014 г. № 233.
Поскольку Законом № 1508 предусмотрено пять форм сотрудничества, то приказом № 233 утверждены, соответственно, пять примерных форм договоров. Конечно, эти формы должны облегчить работу комиссии относительно проекта договора о сотрудничестве.
Требования к содержанию каждого вида договора мы уже обозначили выше при рассмотрении форм организации сотрудничества.
Если же будущие стороны сотрудничества считают целесообразным прописать в договоре положения, не предусмотренные Примерными формами, то это вполне возможно. Их можно разместить в разделах договора с соответствующими названиями таких разделов.
Кроме того, Минрегион своим приказом № 2257 утвердил Порядок формирования и обеспечения функционирования реестра о сотрудничестве территориальных громад. Этот реестр ведется с целью учета и мониторинга договоров о сотрудничестве, а также открытости, доступности информации о заключенных договорах.
7 Приказ Минрегиона «Об утверждении Порядка формирования и обеспечения функционирования реестра о сотрудничестве территориальных громад» от 15.08.2014 г. № 225.
Заключение договора о сотрудничестве предусматривает подписание сельскими, поселковыми, городскими головами от имени соответствующего местного совета его основной текстовой части и необходимых приложений, а также скрепление их мокрыми печатями. Каждый из субъектов сотрудничества должен получить один экземпляр договора о сотрудничестве.
Кстати, для подписи представителями потенциальных субъектов сотрудничества следует подготовить договор в количестве экземпляров на один больше, чем количество самих субъектов сотрудничества. Зачем? Это нужно для того, чтобы определенная в договоре сторона такой экземпляр договора после его подписания всеми представителями субъектов сотрудничества передала для внесения в реестр о сотрудничестве ТГ. Ведение этого реестра8 осуществляет Минрегион в соответствии с Порядком № 225.
8 По ссылке www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/regional-dev/rozvytokmistsevoho-samovryaduvannya/reyestr можно отслеживать, какие договоры Минрегионом были внесены в реестр о сотрудничестве территориальных громад.
Договор о сотрудничестве вступает в силу через 10 дней с даты его заключения с учетом требований бюджетного законодательства, если субъекты сотрудничества не договорились о других сроках.
Как предусмотрено в законопроекте: если такой договор уже заключен между несколькими громадами, но в дальнейшем другие громады выразят желание присоединиться к этому сотрудничеству, то это будет возможно. Присоединение произойдет на основании дополнительного договора о присоединении к организованному сотрудничеству. При этом общественные обсуждения, предусмотренные ст. 6 Закона № 1508, к дополнительному присоединению могут не применяться.
Финансирование сотрудничества
Финансирование сотрудничества осуществляется за счет средств:
• местных бюджетов субъектов сотрудничества;
• самообложения;
• других не запрещенных законодательством источников.
Относительно начала финансирования пока действует исключительно требование ч. 2 ст. 16 Закона № 1508. Так, финансирование мероприятий сотрудничества начинается со следующего бюджетного периода.
Если будут приняты изменения, предложенные законопроектом, то станет возможным начинать финансирование мероприятий сотрудничества раньше чем со следующего бюджетного периода.
