Організація співробітництва
Як свідчить практика співробітництва ТГ1, є ціла низка послуг, надання яких ТГ не в змозі самостійно забезпечити. До таких послуг належать, зокрема:
1 ТГ — територіальна громада.
• організація повного циклу поводження із твердими побутовими відходами (збір, вивезення, сортування, захоронення);
• забезпечення транспортного сполучення між населеними пунктами кількох ТГ;
• забезпечення пожежної безпеки;
• надання дошкільної освіти;
• надання адміністративних послуг;
• організація дозвілля та відпочинку;
• туристичні послуги з прокладанням маршрутів через декілька громад тощо.
Головним нормативно-правовим актом, який визначає правові засади співробітництва ТГ є Закон № 15082.
2 Закон України «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 р. № 1508-VII.
07.07.2021 р. Уряд схвалив законопроєкт3, який передбачає зміни до Закону № 1508. Докладніше про ці новації — в матеріалі «Новації співробітництва територіальних громад» (див. «Бюджетна бухгалтерія», 2021, № 26, с. 2). На момент написання цієї статті зазначені зміни поки що не прийнято.
3 Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад» щодо упорядкування окремих питань співробітництва територіальних громад» (materialy.kmu.gov.ua/8efd8237/docs/07b140f4/Proekt_Zakonu_Ukrayini.pdf).
Що ж таке співробітництво громад у розумінні Закону № 1508?
Співробітництво ТГ — це відносини між двома або більше ТГ, що здійснюються на договірних засадах у визначених Законом № 1508 формах. Метою таких взаємовідносин є забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного виконання ОМС визначених законом повноважень.
Підставами для організації співробітництва є згода ОМС як громади-ініціатора співробітництва, так і інших громад-потенційних суб’єктів співробітництва.
Надання згоди на організацію співробітництва оформлюють у вигляді рішення.
Це рішення ухвалюють на засіданні відповідної місцевої ради через відкрите обговорення шляхом голосування.
Ініціювання співробітництва полягає у тому, що зацікавлена ТГ виносить на розгляд місцевої ради пропозицію щодо ініціювання співробітництва з іншими ТГ.
При цьому ініціаторами співробітництва може бути лише визначене ч. 1 ст. 5 Закону № 1508 коло осіб:
• сільський, селищний, міський голова;
• депутати сільської, селищної, міської ради;
• члени ТГ у порядку місцевої ініціативи.
Причому вищенаведений перелік суб’єктів — ініціаторів співробітництва є вичерпним.
Після подання ініціатором пропозиції відповідна місцева рада має:
• доручити своєму виконкому з’ясувати доцільність внесеної пропозиції в контексті її відповідності інтересам та потребам ТГ;
• надати належний та обґрунтований висновок.
Рішення про надання згоди на організацію співробітництва чи відмову в наданні такої згоди сільська, селищна, міська рада приймає на підставі отриманого висновку виконавчого комітету.
До речі, якщо радою не було утворено виконком, підготовку попереднього висновку може бути доручено декільком депутатам відповідної ради.
Також майте на увазі: чинним законодавством не визначено строк, коли:
• виконком має надати висновок за результатами вивчення пропозиції щодо ініціювання співробітництва;
• відповідна місцева рада має прийняти рішення про надання згоди на організацію співробітництва чи відмову в наданні такої згоди з моменту отримання висновку від виконкому.
Але зволікати в цих питаннях не радимо. Адже ч. 2 ст. 6 Закону № 1508 чітко встановлює строк, протягом якого сільський, селищний, міський голова за рішенням місцевої ради повинен забезпечити:
• вивчення, оцінку пропозиції виконкомом щодо відповідності потребам ТГ;
• проведення громадського обговорення пропозиції;
• подання пропозиції після обговорення на розгляд ради для прийняття рішення про надання згоди чи відмову.
Цей строк становить 60 днів з дати надходження пропозиції про початок переговорів з питань організації співробітництва.
Прийняте рішення про надання згоди на співробітництво є підставою для утворення комісії з підготовки проєкту договору про співробітництво (далі — комісія).
До її складу повинні входити у рівній кількості представники усіх суб’єктів співробітництва.
Склад комісії затверджується спільним розпорядженням сільських, селищних, міських голів, що представляють ТГ, — суб’єктів співробітництва.
Протягом 60 днів з дати утворення комісія готує проєкт договору про співробітництво.
Тільки-но договір про співробітництво громад набирає чинність — комісія припиняє свою діяльність.
Форми співробітництва
Форми співробітництва громад наведено у ч. 1 ст. 4 Закону № 1508. Всього їх п’ять. Докладніше про кожну із цих форм — у таблиці нижче.
Форми співробітництва ТГ
| Назва форми | Опис | Що має містити договір |
| Делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів | ОМС делегують одному із суб’єктів співробітництва виконання одного чи кількох завдань. При цьому виконавцю завдань учасники співробітництва передають відповідні ресурси | 1) перелік завдань, що делегують ОМС суб’єкта співробітництва; 2) найменування ОМС суб’єкта співробітництва, якому делегують завдання інших ОМС; 3) найменування ОМС суб’єктів співробітництва, які делегують завдання відповідному ОМС одного із суб’єктів співробітництва; 4) вимоги до виконання ОМС одного із суб’єктів співробітництва делегованих іншими суб’єктами співробітництва завдань; 5) обсяг коштів місцевих бюджетів, що передають місцевому бюджету ОМС суб’єкта співробітництва на виконання делегованих завдань; 6) строк, на який делегують завдання; 7) форму і порядок звітування про стан виконання та фінансування делегованих завдань; 8) порядок припинення договору та розв’язання спорів під час його виконання |
| Реалізація спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів | Існує спільний проєкт, який реалізується декількома спільними громадами, шляхом безпосереднього виконання та фінансування | 1) мету спільного проєкту; 2) строки та умови його реалізації; 3) перелік заходів ОМС суб’єктів співробітництва, що передбачається здійснити у рамках реалізації спільного проєкту; 4) обсяги фінансування спільного проєкту ОМС суб’єктів співробітництва; 5) форму участі ОМС суб’єктів співробітництва у рамках реалізації спільного проєкту; 6) механізм координації діяльності ОМС суб’єктів співробітництва; 7) порядок припинення дії договору та розв’язання спорів під час його виконання; 8) відповідальність сторін |
| Спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва КП4, установ та організацій комунальної форми власності — інфраструктурних об’єктів | Можливість утримання КП, установ і організацій одночасно із різних місцевих бюджетів, у тому числі і в рамках співробітництва, обумовлено ч. 7 ст. 75 БКУ. Так, сільські, селищні і міські ТГ можуть об’єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проєктів або для спільного утримання КП, установ чи організацій. При цьому такі кошти мають передаватися виключно як міжбюджетні трансферти відповідно до вимог ст. 93 БКУ | 1) перелік підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, що передбачається спільно (усіма суб’єктами співробітництва) фінансувати (утримувати); 2) обсяг фінансових ресурсів, який ОМС суб’єктів співробітництва планують виділити для співфінансування (утримання) підприємств, установ та організацій, а також порядок здійснення видатків з місцевих бюджетів; 3) умови щодо надання (виробництва) підприємствами, установами та організаціями, що спільно фінансуються (утримуються), послуг (продукції) для суб’єктів співробітництва; 4) спосіб розподілу між суб’єктами співробітництва отриманих доходів та можливих ризиків, пов’язаних з діяльністю підприємств, установ та організацій, які спільно фінансуються (утримуються); 5) форму і порядок подання звітності про результати діяльності підприємств, установ та організацій, використання ресурсів, у тому числі фінансових; 6) порядок припинення дії договору та розв’язання спорів під час його виконання |
| Утворення суб’єктами співробітництва спільних КП, установ та організацій — спільних інфраструктурних об’єктів | Заборонено утворювати спільні КП, установи та організації на базі майна, яке відповідно до законодавства чи рішення ОМС не підлягає приватизації. Перелік об’єктів, які не підлягають приватизації, наведено у ст. 4 Закону № 22695 | 1) сферу діяльності спільних КП, установ та організацій; 2) найменування та місцезнаходження спільних КП, установ та організацій; 3) організаційно-правову форму спільних КП, установ та організацій; 4) структуру органів і служб управління спільними КП, установами та організаціями, порядок їх призначення та організації діяльності; 5) обсяг коштів (майна), що інвестуються ОМС для фінансування (утримання) та забезпечення функціонування спільних КП, установ та організацій, а також строки їх внесення; 6) етапи утворення спільних КП, установ та організацій і відповідальність сторін за результати їх діяльності; 7) шляхи покриття ОМС можливих збитків, дефіциту коштів та розподілу отриманих доходів спільних КП, установ та організацій; 8) порядок припинення діяльності спільних КП, установ та організацій, а також розподілу між суб’єктами співробітництва майна таких підприємств, установ та організацій; 9) порядок припинення дії договору та розв’язання спорів під час його виконання; 10) умови виходу одного із суб’єктів із співробітництва |
| Утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень | Для спільного виконання визначених законом повноважень, що належать до компетенції ОМС суб’єктів співробітництва, та з метою економії коштів, необхідних для їх утримання (оптимізації чи зменшення видатків), співробітництво може здійснюватися шляхом утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління | 1) мету утворення спільних органів управління; 2) повноваження, що реалізуються спільним органом управління, та його функції; 3) найменування та місцезнаходження спільного органу управління; 4) спосіб утворення спільного органу управління та його майна; 5) порядок призначення (обрання) на посаду, а також звільнення з посади керівника спільного органу управління та інших посадових осіб; 6) відповідальність керівника органу управління; 7) порядок та обсяги фінансування суб’єктами співробітництва спільного органу управління; 8) порядок та періодичність звітування такого органу перед суб’єктами співробітництва та відповідними ОМС; 9) порядок припинення функціонування спільного органу управління та відповідного розподілу майна, наслідки такого припинення; 10) порядок припинення дії договору, можливість припинення одним із суб’єктів співробітництва участі у співробітництві та наслідки такого припинення |
4 КП — комунальне підприємство.
5 Закон України «Про приватизацію державного і комунального майна» від 18.01.2018 р. № 2269-VIII.
Документальне оформлення
Ще одним нормативно-правовим актом, який визначає засади співробітництва, є наказ № 2336. Цим наказом затверджено Примірні форми договорів про співробітництво територіальних громад.
6 Наказ Мінрегіону «Про затвердження Примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад» від 27.08.2014 р. № 233.
Оскільки Законом № 1508 передбачено п’ять форм співробітництва, то наказом № 233 затверджено, відповідно, п’ять примірних форм договорів. Звісно, ці форми мають полегшити роботу комісії щодо проєкту договору про співробітництво.
Вимоги щодо змісту кожного виду договору ми вже позначили вище при розгляді форм організації співробітництва.
Якщо ж майбутні сторони співробітництва вважають за доцільне прописати у договорі положення, не передбачені Примірними формами, то це цілком можливо. Їх можна розмістити у розділах договору із відповідними назвами таких розділів.
Крім того, Мінрегіон своїм наказом № 2257 затвердив Порядок формування та забезпечення функціонування реєстру про співробітництво територіальних громад. Цей реєстр ведеться з метою обліку та моніторингу договорів про співробітництво, а також відкритості, доступності інформації про укладені договори.
7 Наказ Мінрегіону «Про затвердження Порядку формування та забезпечення функціонування реєстру про співробітництво територіальних громад» від 15.08.2014 р. № 225.
Укладення договору про співробітництво передбачає підписання сільськими, селищними, міськими головами від імені відповідної місцевої ради його основної текстової частини та необхідних додатків, а також скріплення їх мокрими печатками. Кожен із суб’єктів співробітництва має отримати один примірник договору про співробітництво.
До речі, для підпису представниками потенційних суб’єктів співробітництва слід підготувати договір у кількості примірників на один більше, ніж кількість самих суб’єктів співробітництва. Навіщо? Це потрібно для того, щоб визначена у договорі сторона такий примірник договору після його підписання усіма представниками суб’єктів співробітництва передала для внесення до реєстру про співробітництво ТГ. Ведення цього реєстру8 здійснює Мінрегіон відповідно до Порядку № 225.
8 За посиланням www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/regional-dev/rozvytokmistsevoho-samovryaduvannya/reyestr можна відстежувати, які договори Мінрегіоном було внесено до реєстру про співробітництво територіальних громад.
Договір про співробітництво набирає чинності через 10 днів з дати його укладення з урахуванням вимог бюджетного законодавства, якщо суб’єкти співробітництва не домовились про інші строки.
Як передбачено в законопроєкті: якщо такий договір вже укладено між декількома громадами, але в подальшому інші громади виявлять бажання приєднатися до цього співробітництва, то це буде можливим.
Доєднання відбудеться на підставі додаткового договору про приєднання до організованого співробітництва.
При цьому громадські обговорення, передбачені ст. 6 Закону № 1508 до додаткового приєднання, можуть не застосовуватися.
Фінансування співробітництва
Фінансування співробітництва здійснюється за рахунок коштів:
• місцевих бюджетів суб’єктів співробітництва;
• самооподаткування;
• інших не заборонених законодавством джерел, зокрема, державного бюджету, міжнародної технічної та фінансової допомоги, кредитних ресурсів (ч. 1 ст. 16 Закону № 1508).
Найпоширенішим джерелом, звісно, є кошти місцевих бюджетів — суб’єктів співробітництва.
Щодо початку фінансування поки що діє виключно вимога ч. 2 ст. 16 Закону № 1508.
Так, фінансування заходів співробітництва розпочинається з наступного бюджетного періоду.
Але якщо будуть прийняті зміни, запропоновані законопроєктом, то стане можливим розпочинати фінансування заходів співробітництва раніше ніж з наступного бюджетного періоду.
Безперечно, такий період фінансування має бути погоджено усіма суб’єктами співробітництва, передбаченими у договорі.
