Контроль в сфере охраны труда

Начнем с «ревизоров». Их перечень находим в ст. 38 Закона об охране труда. Так, государственный надзор за соблюдением законов и других нормативно-правовых актов по вопросам ОТ осуществляют:

1) центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере охраны труда, — Гоструда;

2) центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере ядерной и радиационной безопасности, — Госатомрегулирование;

3) центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику по вопросам пожарной и техногенной безопасности, — Государственная служба Украины по чрезвычайным ситуациям (ГСЧС);

4) центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере санитарного и эпидемиологического благополучия населения. Ранее это была СЭС. Однако в настоящее время она реорганизована, а ее функции частично переданы Гоструда.

В частности, согласно п.п. 15 п. 4 Положения о Государственной службе Украины по вопросам труда, утвержденного постановлением КМУ от 11.02.2015 г. № 96, Гоструда осуществляет надзор (контроль) в сфере гигиены труда, в том числе за:

— факторами производственной среды и производственных операций, наличие которых может вредить здоровью работников;

— выполнением мероприятий по предотвращению профзаболеваний;

— соблюдением требований санитарных норм и правил;

— своевременным проведением профилактических мероприятий по предупреждению вредного воздействия факторов производственной среды и трудового процесса, сохранению здоровья работников;

— наличием обязательных медосмотров работников.

Кроме того, к контролирующим органам можно отнести отраслевые министерства и другие центральные органы исполнительной власти, структурные подразделения по ОТ, созданные в составе местных государственных администраций, а также органы местного самоуправления.

Еще один волнующий вопрос:

существует ли мораторий на проверки по ОТ

Напомним: до 31 декабря 2017 года для ряда контролирующих органов установлен запрет на проведение плановых проверок и дополнительные требования к осуществлению внеплановых проверок. Из перечисленных выше «контролеров» под мораторий подпадают ГСЧС, местные госадминистрации и органы местного самоуправления. Подробнее об этом читайте в журнале «Налоги и бухгалтерский учет», 2017, № 11, с. 22.

Поскольку профильным контролирующим органом по ОТ является Гоструда, мы обратим особое внимание на порядок проведения проверок именно этой службой.

11.1. Проверки органов Гоструда

Скажем прямо: вопрос правового регулирования проверок органами Гоструда сложный и неоднозначный. Между подзаконными нормативными актами существует достаточно много нестыковок. Одна из причин — действие старых документов, которые не соответствуют нормам новых положений законодательства. Естественно, это порождает множество проблем.

Однако сформировать некий перечень основных нормативно-правовых актов все же возможно. Так, среди документов, которыми должен руководствоваться любой инспектор Гоструда при проверке вопросов ОТ, следующие: КЗоТ, Закон об охране труда, Закон № 877, Конвенция МОТ № 81, Конвенция МОТ № 129, Положение № 340, Критерии № 413, Порядок № 1232.

Кроме того, недавно появился еще один подзаконный акт — Порядок осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде, утвержденный постановлением КМУ от 26.04.2017 г. № 295. Но ясности в процедуру контроля за ОТ он внес.

Поскольку специальным нормативным актом является Закон об охране труда, начнем рассмотрение полномочий Гоструда именно с него.

Согласно ст. 39 Закона об охране труда должностные лица Гоструда имеют право:

1. Беспрепятственно посещать подконтрольные предприятия (объекты), производство физлиц с наемными работниками и проводить в присутствии работодателя или его представителя проверку законодательства по вопросам, отнесенным к их компетенции.

2. Получать от работодателя и должностных лиц письменные или устные пояснения, заключения экспертных обследований, аудитов, материалы, информацию, отчеты об уровне и состоянии профилактической работы, причинах нарушений законодательства и принятых мерах по их устранению.

3. Выдавать в установленном порядке работодателям, руководителям и иным должностным лицам юрлиц и физлицам с наемными работниками обязательные для исполнения предписания (распоряжения) об устранении нарушений и недостатков в сфере ОТ, охраны недр, безопасной эксплуатации объектов повышенной опасности.

4. Запрещать, останавливать, прекращать, ограничивать:

а) эксплуатацию предприятий, отдельных производств, цехов, участков, рабочих мест, зданий, сооружений, помещений;

б) выпуск и эксплуатацию машин, механизмов, оборудования, транспортных и иных средств труда;

в) выполнение определенных работ;

г) применение новых опасных веществ;

д) реализацию продукции.

5. Отменять или прекращать действие выданных ими разрешений и лицензий до устранения нарушений, которые создают угрозу жизни работающих.

6. Привлекать к админответственности работников, виновных в нарушении законодательства об ОТ.

7. Направлять работодателям предписания о несоответствии отдельных должностных лиц занимаемой должности, передавать материалы соответствующим органам для привлечения этих лиц к ответственности согласно закону.

Напомним: государственный контроль в сфере хозяйственной деятельности может осуществляться в различных формах. Общий в этом вопросе Закон № 877 среди них выделяет проверки, ревизии, осмотры, обследования и иные формы, определенные законом. Однако в рамках ОТ контроль проводится именно в форме проверок.

Проверки подразделяют на плановые и внеплановые

Рассмотрим порядок проведения каждого из этих видов контрольных мероприятий.

Плановые проверки. Начнем с того, что такие мероприятия проводятся в соответствии с годовыми планами, которые должны утверждаться Гоструда не позднее 1 декабря года, предшествующего плановому.

Частота встреч с проверяющими зависит от степени риска осуществляемой хозяйственной деятельности ( абзац четвертый ч. 2 ст. 5 Закона № 877). Так, периодичность проведения проверок хозсубъектов:

— с высокой степенью риска — не чаще 1 раза в 2 года;

— со средней степенью риска — не чаще 1 раза в 3 года;

— с незначительной степенью риска — не чаще 1 раза в 5 лет.

Кто и как определяет степень риска?

Все тот же Закон № 877 закрепляет правило о том, что критерии, по которым оценивается степень риска от осуществления хоздеятельности, определяет орган госнадзора (т. е. Гоструда).

Однако на сегодняшний день продолжают действовать Критерии № 413 (разработанные еще для Госгорпромнадзора*). «Рисковость» в них определяется в зависимости от вида деятельности хозсубъекта-работодателя.

* До ликвидации Госгорпромнадзора именно этот орган осуществлял контроль за соблюдением законодательства по ОТ.

Если согласно этим Критериям работодатель соответствует сразу нескольким степеням риска, такой субъект относится к наиболее высокой (из числа тех, которые ему можно присвоить) (п. 9 Критериев № 413).

Обратите внимание: Критерии № 413 также устанавливают периодичность проведения проверок в зависимости от той или иной степени риска. Но они не соответствуют положениям Закона № 877. Например, Критерии предусматривают, что хозсубъекты, относящиеся к высокой группе риска, подлежат проверке не реже 1 раза в год. Хотя Закон № 877 закрепляет иное правило (см. табл. 11.1 ниже).

В данной ситуации мы считаем, что ориентироваться следует на нормы Закона № 877 как акта, который имеет большую юридическую силу, чем подзаконные Критерии № 413.

Внеплановые проверки. И снова обратимся к Закону № 877.

Основания для проведения внеплановых мероприятий предусмотрены его ст. 6. В частности, это:

1) обращение в Гоструда самого хозсубъекта с письменным заявлением о проведении проверки;

2) выявление и подтверждение недостоверности данных в предоставленной хозсубъектом отчетности (без уточнения таких данных в течение месяца)*;

* При выявлении ошибки контролирующий орган должен уведомить субъекта хозяйствования о необходимости внесения исправлений в срок до 5 рабочих дней. Основанием для внеплановой проверки является неисправление ошибки в установленный срок.

3) проверка исполнения хозсубъектом предписаний, распоряжений или иных распорядительных документов по устранению нарушений законодательства, выданных по результатам проведения предыдущей проверки;

4) обращение физлица (физлиц) с информацией о нарушении, которое привело к нанесению ущерба его (их) правам, законным интересам, жизни или здоровью, окружающей природной среде или безопасности государства;

5) неподача хозсубъектом отчетности за два отчетных периода подряд без уважительных причин или без предоставления письменных пояснений;

6) поручение Премьер-министра Украины о проверке в связи с выявлением системных нарушений и/или в случае, когда наступает событие, которое имеет значительное негативное влияние на права, законные интересы, жизнь и здоровье человека, окружающую природную среду и безопасность государства;

7) авария, смерть потерпевшего вследствие несчастного случая или профзаболевания, связанного с деятельностью хозсубъекта**.

** Процедурные вопросы таких случаев регулируются Порядком № 1232.

Имейте в виду: во время проведения внепланового мероприятия проверяются только те вопросы, которые стали основанием для данной процедуры.

Сроки проведения проверок. Закон № 877 устанавливает ограничения по срокам проведения проверок. Отразим их в табл. 11.1.

Таблица 11.1. Сроки проведения проверок

Напомним: к субъектам микропредпринимательства относятся ФЛП и юрлица, у которых среднее количество работников за отчетный период (календарный год) не превышает 10 человек, а годовой доход от любой деятельности составляет не более суммы, эквивалентной 2 млн евро*. Субъекты малого предпринимательства — это ФЛП и юрлица, у которых среднее количество работников за календарный год не превышает 50 человек и годовой доход от любой деятельности составляет не более 10 млн евро.

* Пересчет осуществляется по среднегодовому курсу НБУ.

Субъекты крупного предпринимательства — юрлица, у которых среднее количество работников за отчетный период (календарный год) превышает 250 человек и годовой доход от любой деятельности — более 50 млн евро. Остальные хозсубъекты относятся к субъектам среднего предпринимательства.

Указанные нами разграничения закреплены в ч. 3 ст. 55 ХКУ.

Допуск/недопуск к проверкам. Если говорить о плановых проверках, то следует помнить о письменном предупреждении. Закон № 877 предусматривает обязанность контролирующих органов оповестить об осуществлении планового мероприятия не позднее чем за 10 дней (предполагаем, речь идет о календарных днях).

Уведомление направляют заказным письмом и/или с помощью электронной почты либо вручают лично под расписку руководителю (ФЛП) или уполномоченному лицу хозсубъекта ( абзац шестой ч. 4 ст. 5 Закона № 877).

Обратите внимание: если речь идет об уведомлении заказным письмом, то 10 дней отсчитываются от даты получения такого уведомления проверяемым, а не от даты отправки «весточки».

«Письмо счастья» вам не пришло, а проверяющие прибыли на предприятие? Закон № 877 позволяет не допускать их к проверке.

Теперь поговорим об общих требованиях как для плановых, так и для внеплановых мероприятий. Перед их началом «контролер» должен предъявить руководителю юрлица / обособленного подразделения (ФЛП) или его представителю:

1) удостоверение (направление) на проверку;

2) служебное удостоверение.

Более того, инспектор должен предоставить проверяемому хозсубъекту копию первого документа ( ч. 5 ст. 7 Закона № 877).

«Контролер» не предъявил документы, о которых мы сказали выше? Статья 7 Закона № 877 предоставляет право не допустить его к проверке.

Основанием для недопуска может выступать и нарушение предельных сроков проведения проверки

О них мы уже говорили выше (см. табл. 11.1 на с. 95).

Несмотря на нарушения «правил игры» вы все-таки допустили «контролеров»? На отмену результатов мероприятия контроля и освобождение от ответственности при обжаловании можете не рассчитывать. В этом случае придется доказывать, что нарушений, выявленных в ходе проверки, у вас на самом деле не было. Такую позицию выразил ВАСУ в своем постановлении от 18.06.2015 г. по делу № 815/3598/14.

Результаты. В последний день проверки инспектор должен составить акт.

Общие требования к содержанию этого документа закрепляет ч. 6 ст. 7 Закона № 877.

В акте должно быть указано состояние выполнения субъектом хозяйствования требований законодательства по ОТ. В случае их невыполнения приводится детальное описание выявленного нарушения со ссылкой на соответствующую норму законодательства.

Акт составляют в двух экземплярах. Его подписывают должностные лица, проводившие проверку, и проверяемый субъект хозяйствования либо его уполномоченное лицо.

Не согласны с актом? У вас есть право подписать этот документ с замечаниями, которые являются его неотъемлемой частью. Не игнорируйте такую возможность. Замечания могут стать надежным подспорьем при обжаловании результатов проверки.

В случае если вы отказываетесь подписывать акт, проверяющий вносит в него соответствующую запись.

Далее один из экземпляров документа в день его составления вручается руководителю юрлица / обособленного подразделения (ФЛП) или его представителю, а второй остается у контролирующего органа.

Если вы счастливчик и инспекторы Гоструда не выявили нарушений, то получение акта — это завершающий этап проверки. Для менее везучих ситуация может разворачиваться по нескольким сценариям.

Во-первых, на основании акта, в котором зафиксированы нарушения, инспектор может запретить, остановить, прекратить, ограничить:

— эксплуатацию предприятий, отдельных производств, цехов, участков, рабочих мест, зданий, сооружений, помещений;

— выпуск и эксплуатацию машин, механизмов, оборудования, транспортных и иных средств труда;

— выполнение определенных работ;

— применение новых опасных веществ;

— реализацию продукции.

Кроме того, проверяющий имеет право отменять и прекращать действие выданных Гоструда разрешений и лицензий.

Ограничения будут отменены лишь после устранения нарушений, которые создают угрозу жизни работающих

При этом такое право «контролеров» необходимо толковать с учетом положений ч. 7 ст. 7 Закона № 877. В соответствии с указанной нормой применение этих ограничений возможно только в судебном порядке.

Во-вторых, если необходимо применить иные меры реагирования, инспектор Гоструда после завершения проверки составляет предписание. Такой документ является обязательным к исполнению. В предписании содержится требование устранить нарушение законодательства в определенный срок.

Интересный момент! Если хозсубъект выполнил предписание в требуемые этим документом сроки, то санкции ни к нему, ни к его должностным лицам не применяются ( ч. 11 ст. 7 Закона № 877).

Предписание (распоряжение) составляют в двух экземплярах. Один из них остается у проверяемого, второй (с подписью хозсубъекта или его уполномоченного лица) — в контролирующем органе.

Вы отказываетесь от получения предписания (распоряжения)? В таком случае документ вам направят заказным письмом.

Обжалование результатов проверки. Обжалование результатов проверки может происходить двумя способами:

1) в административном порядке (вышестоящему контролирующему органу);

2) в судебном порядке (через административные суды).

По поводу первого варианта можно сказать следующее.

Поскольку ни один специальный нормативно-правовой акт в сфере охраны труда не предусматривает особой процедуры «административного» обжалования решений проверяющих (в том числе и сроков для подачи жалоб), госорганы обращаются за аналогией к более общей нормативке.

Речь идет о Законе Украины «Об обращениях граждан» от 02.10.96 г. № 393/96-ВР. Согласно ч. 1 ст. 17 этого Закона жалоба может быть подана в течение одного года с момента принятия спорного решения, но не позднее одного месяца со времени ознакомления гражданина с принятым решением.

Если же говорить о втором варианте, здесь следует учесть такие нюансы.

Иск подается либо по местонахождению истца-проверяемого, либо по местонахождению контролирующего органа — ответчика. Выбор остается за истцом (ст. 19 КАСУ).

Иск необходимо подать в шестимесячный срок с момента ознакомления с предписанием или распоряжением (ст. 99 КАСУ).

Обратите внимание: обжалование в административном порядке не является обязательным. Вы можете сразу обращаться в суд.

11.2. Полномочия других субъектов по надзору за охраной труда

Не только государственные органы могут контролировать соблюдение законодательства в сфере ОТ.

Одним из таких надзирающих субъектов является Фонд социального страхования Украины (далее — ФССУ), поскольку он также наделен полномочиями в этих вопросах. В частности, согласно ст. 50 Закона № 1105 среди наиболее интересных полномочий ФССУ:

а) изучение состояния условий, безопасности, охраны труда и профилактической работы на предприятиях, у физлиц, использующих наемный труд, с целью предоставления страхователям необходимых консультаций в создании и реализации эффективной системы управления ОТ;

б) проверка состояния профилактической работы и ОТ на предприятиях, участие в расследовании несчастных случаев на производстве, а также профзаболеваний.

Для реализации своих полномочий ФССУ действует через страховых экспертов по ОТ

Последние имеют следующие права:

— беспрепятственно и в любое время посещать предприятия для проверки состояния условий и безопасности труда и проведения профилактических работ по этим вопросам;

— в составе соответствующих комиссий участвовать в расследовании несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, а также в проверке знаний по ОТ работников предприятия;

— получать от работодателей пояснения и информацию, в том числе в письменной форме, о состоянии ОТ и видах осуществляемой деятельности;

— участвовать в работе комиссий по вопросам ОТ предприятий и в комиссиях по проверке знаний по вопросам ОТ;

— вносить работодателям обязательные для исполнения предписания о нарушении законодательства об ОТ, а Гоструда — предписания о применении админвзысканий или привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших эти нарушения;

— вносить обязательные к исполнению предписания о запрете дальнейшей эксплуатации рабочих мест, участков и цехов, работа на которых угрожает здоровью или жизни работников;

— составлять протоколы об админнарушениях;

— участвовать в качестве независимых экспертов в работе комиссий по испытаниям и принятию в эксплуатацию производственных объектов, средств производства и индивидуальной защиты, аппаратуры и приборов контроля.

Учтите: ФССУ (как и бывший Фонд социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) не является государственным органом в понимании Закона № 877. Поэтому ни под положения последнего, ни под мораторий на плановые мероприятия и особый порядок внеплановых мероприятий ФССУ не подпадает.

Также важно помнить об общественном контроле. И один из основных «игроков» здесь — профсоюз.

Так, профсоюзы осуществляют общественный контроль за соблюдением законодательства об ОТ, созданием безопасных и безвредных условий труда, надлежащих производственных и санитарно-бытовых условий, обеспечением работников спецодеждой, спецобувью, другими средствами индивидуальной и коллективной защиты.

В случае угрозы жизни или здоровью работников профсоюзы имеют право требовать от работодателя немедленного прекращения работ на рабочих местах, участках, в цехах и иных структурных подразделениях либо на предприятиях в целом или производствах физлиц, использующих наемный труд, на период, необходимый для устранения такой угрозы.

Кроме того, эти организации имеют право на проведение независимой экспертизы условий труда, а также объектов производственного назначения, которые проектируются, строятся или эксплуатируются, на соответствие их нормативно-правовым актам по вопросам ОТ. Более того,

профсоюзы могут участвовать в расследовании причин несчастных случаев (профзаболеваний) на производстве и давать свои заключения о них

Также уполномоченные представители профсоюзов имеют право вносить работодателям, органам исполнительной власти и органам местного самоуправления представления по вопросам ОТ, которые являются обязательными для рассмотрения, и в месячный срок получать аргументированные ответы.

В случае непредоставления аргументированного ответа в указанный срок действия или бездействие должностных лиц могут быть обжалованы в местный суд.

Не последнюю роль играет и техническая инспекция профсоюзов отраслевого уровня, которая осуществляет контроль за соблюдением условий труда и техники безопасности работников, указанных в ст. 1 Закона Украины «О повышении престижности шахтерского труда» от 02.09.2008 г. № 345-VI. В частности, эта инспекция может останавливать ведение работ на предприятии в случае грубых нарушений правил техники безопасности и ОТ.

В случае если профсоюза на предприятии нет, общественный контроль за соблюдением законодательства об ОТ осуществляет уполномоченное работниками лицо.

С «контролерами» разобрались. Идем дальше.

выводы

• Гоструда — основной контролирующий орган в сфере ОТ.
• На проверки Гоструда мораторий не распространяется.
• Если хозсубъект выполнил предписание в требуемые этим документом сроки, то санкции ни к нему, ни к его должностным лицам не применяются.
• ФССУ и профсоюзы также осуществляют контроль за ОТ.