Контроль у сфері охорони праці

Почнемо з «ревізорів». Їх перелік знаходимо у ст. 38 Закону про охорону праці. Так, державний нагляд за дотриманням законів та інших нормативно-правових актів з питань ОП здійснюють:

1) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, — Держпраці;

2) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ядерної та радіаційної безпеки, — Держатомрегулювання;

3) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань пожежної і техногенної безпеки, — Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС);

4) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідеміологічного благополуччя населення. Раніше це була СЕС. Проте наразі її реорганізовано, а функції частково передано Держпраці.

Зокрема, згідно з п.п. 15 п. 4 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою КМУ від 11.02.2015 р. № 96, Держпраці здійснює нагляд (контроль) у сфері гігієни праці, у тому числі за:

— факторами виробничого середовища та виробничих операцій, наявність яких може шкодити здоров’ю працівників;

— виконанням заходів щодо запобігання профзахворюванням;

— дотриманням вимог санітарних норм і правил;

— своєчасним здійсненням профілактичних заходів щодо попередження шкідливої дії факторів виробничого середовища і трудового процесу, збереження здоров’я працівників;

— наявністю обов’язкових медоглядів працівників.

Крім того, до контролюючих органів можна віднести галузеві міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, структурні підрозділи з ОП, створені у складі місцевих державних адміністрацій, а також органи місцевого самоврядування.

Ще одне важливе запитання:

чи існує мораторій на перевірки з ОП

Нагадаємо: до 31 грудня 2017 року для певних контролюючих органів установлено заборону на проведення планових перевірок і додаткові вимоги до здійснення позапланових перевірок. Із перелічених вище «контролерів» під мораторій потрапляють ДСНС, місцеві держадміністрації та органи місцевого самоврядування. Детальніше про це читайте в журналі «Податки та бухгалтерський облік», 2017, № 11, с. 22.

Оскільки профільним контролюючим органом з ОП є Держпраці, ми звернемо особливу увагу на порядок проведення перевірок саме цією службою.

11.1. Перевірки органів Держпраці

Скажемо прямо: питання правового регулювання перевірок органами Держпраці складне і неоднозначне. Між підзаконними нормативними актами існує досить багато невідповідностей. Одна з причин — дія старих документів, що не відповідають нормам нових положень законодавства. Звісно, це породжує безліч проблем.

Проте сформувати певний перелік основних нормативно-правових актів усе ж таки можливо. Так, серед документів, якими повинен керуватися будь-який інспектор Держпраці при перевірці питань ОП, є такі: КЗпП, Закон про охорону праці, Закон № 877, Конвенція МОП № 81, Конвенція МОП № 129, Положення № 340, Критерії № 413, Порядок № 1232.

Крім того, нещодавно з’явився ще один підзаконний акт — Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою КМУ від 26.04.2017 р. № 295. Але більш чіткою процедура контролю за ОП від того не стала.

Оскільки спеціальним нормативним актом є Закон про охорону праці, почнемо розгляд повноважень Держпраці саме з нього. Згідно зі ст. 39 Закону про охорону праці посадові особи Держпраці мають право:

1. Безперешкодно відвідувати підконтрольні підприємства (об’єкти), виробництва фізосіб з найманими працівниками та здійснювати у присутності роботодавця або його представника перевірку законодавства з питань, віднесених до їх компетенції.

2. Одержувати від роботодавця і посадових осіб письмові чи усні пояснення, висновки експертних обстежень, аудитів, матеріали, інформацію, звіти про рівень і стан профілактичної роботи, причини порушень законодавства та вжиті заходи щодо їх усунення.

3. Видавати в установленому порядку роботодавцям, керівникам та іншим посадовим особам юросіб та фізособам з найманими працівниками обов’язкові для виконання приписи (розпорядження) про усунення порушень і недоліків у сфері ОП, охорони надр, безпечної експлуатації об’єктів підвищеної небезпеки.

4. Забороняти, зупиняти, припиняти, обмежувати:

а) експлуатацію підприємств, окремих виробництв, цехів, дільниць, робочих місць, будівель, споруд, приміщень;

б) випуск та експлуатацію машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів праці;

в) виконання певних робіт;

г) застосування нових небезпечних речовин;

ґ) реалізацію продукції.

5. Скасовувати або припиняти дію виданих ними дозволів і ліцензій до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих.

6. Притягати до адмінвідповідальності працівників, винних у порушенні законодавства з ОП.

7. Надсилати роботодавцям подання про невідповідність посаді окремих посадових осіб, передавати матеріали відповідним органам для притягнення цих осіб до відповідальності згідно із законом.

Нагадаємо: державний контроль у сфері господарської діяльності може здійснюватися в різних формах. Загальний у цьому питанні Закон № 877 серед них виділяє перевірки, ревізії, огляди, обстеження та інші форми, визначені законом. Проте в межах ОП контроль проводиться саме у формі перевірок.

Перевірки поділяють на планові та позапланові

Розглянемо порядок проведення кожного з цих видів контрольних заходів.

Планові перевірки. Почнемо з того, що такі заходи проводяться відповідно до річних планів, що повинні затверджуватися Держпраці не пізніше 1 грудня року, що передує плановому.

Частота зустрічей з перевіряючими залежить від ступеня ризику здійснюваної господарської діяльності (абзац четвертий ч. 2 ст. 5 Закону № 877). Так, періодичність проведення перевірок госпсуб’єктів:

— з високим ступенем ризику — не частіше 1 разу на 2 роки;

— із середнім ступенем ризику — не частіше 1 разу на 3 роки;

— з незначним ступенем ризику — не частіше 1 разу на 5 років.

Хто і як визначає ступінь ризику?

Все той же Закон № 877 закріплює правило про те, що критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення госпдіяльності, визначає орган держнагляду (тобто Держпраці).

Проте на сьогодні продовжують діяти Критерії № 413 (розроблені ще для Держгірпромнагляду*). «Ризиковість» у них визначається залежно від виду діяльності госпсуб’єкта-роботодавця.

* До ліквідації Держгірпромнагляду саме цей орган здійснював контроль за дотриманням законодавства з ОП.

Якщо згідно з цими Критеріями роботодавець відповідає одразу декільком ступеням ризику, такий суб’єкт належить до найвищого (з числа тих, які йому можна присвоїти) (п. 9 Критеріїв № 413).

Зверніть увагу: Критерії № 413 також установлюють періодичність проведення перевірок залежно від того чи іншого ступеня ризику. Але вони не відповідають положенням Закону № 877. Наприклад, Критерії передбачають, що госпсуб’єкти, які належать до високої групи ризику, підлягають перевірці не рідше 1 разу на рік. Хоча Закон № 877 закріплює інше правило (див. табл. 11.1 нижче).

У цій ситуації ми вважаємо, що орієнтуватися слід на норми Закону № 877, як акта, що має більшу юридичну силу, ніж підзаконні Критерії № 413.

Позапланові перевірки. І знову звернемося до Закону № 877. Підстави для проведення позапланових заходів передбачено його ст. 6. Зокрема, це:

1) звернення до Держпраці самого госпсуб’єкта з письмовою заявою про проведення перевірки;

2) виявлення та підтвердження недостовірності даних у поданій госпсуб’єктом звітності (без уточнення таких даних протягом місяця)*;

* У разі виявлення помилки контролюючий орган повинен повідомити суб’єкта господарювання про необхідність унесення виправлень у строк до 5 робочих днів. Підставою для позапланової перевірки є невиправлення помилки в установлений строк.

3) перевірка виконання госпсуб’єктом приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень законодавства, виданих за результатами проведення попередньої перевірки;

4) звернення фізособи (фізосіб) з інформацією про порушення, що спричинило заподіяння шкоди її (їх) правам, законним інтересам, життю або здоров’ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави;

5) неподання госпсуб’єктом звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень;

6) доручення Прем’єр-міністра України про перевірку у зв’язку з виявленням системних порушень та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини, навколишнє природне середовище та безпеку держави;

7) аварія, смерть потерпілого внаслідок нещасного випадку або профзахворювання, пов’язаного з діяльністю госпсуб’єкта**.

** Процедурні питання таких випадків регулюються Порядком № 1232.

Майте на увазі: під час проведення позапланового заходу перевіряються тільки ті питання, що стали підставою для цієї процедури.

Строки проведення перевірок. Закон № 877 установлює обмеження щодо строків проведення перевірок. Відобразимо їх у табл. 11.1.

Таблиця 11.1. Строки проведення перевірок

Нагадаємо: до суб’єктів мікропідприємництва належать ФОП і юрособи, в яких середня кількість працівників за звітний період (календарний рік) не перевищує 10 осіб, а річний дохід від будь-якої діяльності становить не більше суми, еквівалентної 2 млн євро*. Суб’єкти малого підприємництва — це ФОП і юрособи, в яких середня кількість працівників за календарний рік не перевищує 50 осіб і річний дохід від будь-якої діяльності становить не більше 10 млн євро.

* Перерахунок здійснюється за середньорічним курсом НБУ.

Суб’єкти великого підприємництва — юрособи, в яких середня кількість працівників за звітний період (календарний рік) перевищує 250 осіб і річний дохід від будь-якої діяльності — більше 50 млн євро. Усі інші госпсуб’єкти належать до суб’єктів середнього підприємництва.

Зазначені нами розмежування закріплено в ч. 3 ст. 55 ГКУ.

Допуск/недопуск до перевірок. Якщо говорити про планові перевірки, то слід пам’ятати про письмове попередження. Закон № 877 передбачає обов’язок контролюючих органів повідомити про здійснення планового заходу не пізніше ніж за 10 днів (гадаємо, ідеться про календарні дні).

Повідомлення надсилають рекомендованим листом та/або за допомогою електронної пошти чи вручають особисто під розписку керівникові (ФОП) або уповноваженій особі госпсуб’єкта (абзац шостий ч. 4 ст. 5 Закону № 877).

Зверніть увагу: якщо йдеться про повідомлення рекомендованим листом, то 10 днів відлічуються від дати отримання такого повідомлення особою, яку перевіряють, а не від дати відправлення «вісточки».

«Лист щастя» вам не надійшов, а перевіряючі прибули на підприємство? Закон № 877 дозволяє не допускати їх до перевірки.

Тепер поговоримо про загальні вимоги як для планових, так і для позапланових заходів. Перед їх початком «контролер» повинен пред’явити керівнику юрособи / відокремленого підрозділу (ФОП) або його представнику:

1) посвідчення (направлення) на перевірку;

2) службове посвідчення.

Більше того, інспектор повинен надати госпсуб’єкту, який перевіряється, копію першого документа (ч. 5 ст. 7 Закону № 877).

«Контролер» не пред’явив документи, про які ми зазначили вище? Ст. 7 Закону № 877 надає право не допустити його до перевірки.

Підставою для недопуску може виступати й порушення граничних строків проведення перевірки

Про них ми вже говорили вище (див. табл. 11.1 на с. 95).

Незважаючи на порушення «правил гри», ви все ж таки допустили «контролерів»? На скасування результатів заходу контролю і звільнення від відповідальності при оскарженні можете не розраховувати. У такому разі доведеться доводити, що порушень, виявлених під час перевірки, у вас насправді не було. Таку позицію висловив ВАСУ у своїй постанові від 18.06.2015 р. у справі № 815/3598/14.

Результати. В останній день перевірки інспектор повинен скласти акт.

Загальні вимоги до змісту цього документа закріплює ч. 6 ст. 7 Закону № 877.

В акті має бути зазначено стан виконання суб’єктом господарювання вимог законодавства з ОП. У разі їх невиконання наводиться детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну норму законодавства.

Акт складають у двох примірниках. Його підписують посадові особи, які проводили перевірку, і суб’єкт господарювання, який перевіряється, або його уповноважена особа.

Не згодні з актом? У вас є право підписати цей документ із зауваженнями. Останні будуть його невід’ємною частиною.

Не ігноруйте таку можливість. Зауваження можуть стати надійною підтримкою при оскарженні результатів перевірки.

Якщо ви відмовляєтеся підписувати акт, перевіряючий уносить до нього відповідний запис.

Далі один із примірників документа у день його складання вручається керівнику юрособи / відокремленого підрозділу (ФОП) або його представнику, а другий залишається у контролюючого органу.

Якщо вам посміхнулася фортуна і інспектори Держпраці не виявили порушень, то отримання акта — це завершальний етап перевірки. Для тих, кому пощастило менше, ситуація може розгортатися за декількома сценаріями.

По-перше, на підставі акта, в якому зафіксовано порушення, інспектор може заборонити, зупинити, припинити, обмежити:

— експлуатацію підприємств, окремих виробництв, цехів, дільниць, робочих місць, будівель, споруд, приміщень;

— випуск та експлуатацію машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів праці;

— виконання певних робіт;

— застосування нових небезпечних речовин;

— реалізацію продукції.

Крім того, перевіряючий має право скасовувати і припиняти дію виданих Держпраці дозволів та ліцензій.

Обмеження будуть скасовані тільки після усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих

При цьому таке право «контролерів» необхідно тлумачити з урахуванням положень ч. 7 ст. 7 Закону № 877. Відповідно до зазначеної норми застосування цих обмежень можливе тільки в судовому порядку.

По-друге, якщо необхідно застосувати інші заходи реагування, інспектор Держпраці після завершення перевірки складає припис. Такий документ є обов’язковим до виконання. У приписі міститься вимога усунути порушення законодавства у визначений строк.

Цікавий момент! Якщо госпсуб’єкт виконав припис у визначені цим документом строки, то санкції ані до нього, ані до його посадових осіб не застосовуються (ч. 11 ст. 7 Закону № 877).

Припис (розпорядження) складають у двох примірниках. Один із них залишається в того, хто перевіряється, другий (з підписом госпсуб’єкта або його уповноваженої особи) — у контролюючому органі.

Ви відмовляєтеся від отримання припису (розпорядження)? Тоді документ вам надішлють рекомендованим листом.

Оскарження результатів перевірки. Оскарження результатів перевірки може відбуватися у два способи:

1) в адміністративному порядку (контролюючому органу вищого рівня);

2) у судовому порядку (через адміністративні суди).

З приводу першого варіанта можна сказати таке.

Оскільки жоден спеціальний нормативно-правовий акт у сфері охорони праці не передбачає особливої процедури «адміністративного» оскарження рішень перевіряючих (у тому числі і строків для подання скарг), держоргани звертаються за аналогією до більш загальної нормативки.

Ідеться про Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.96 р. № 393/96-ВР.

Згідно з ч. 1 ст. 17 цього Закону скарга може бути подана протягом одного року з моменту прийняття спірного рішення, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.

Якщо ж говорити про другий варіант, тут слід урахувати такі нюанси.

Позов подається або за місцезнаходженням позивача, який перевіряється, або за місцезнаходженням контролюючого органу — відповідача. Вибір залишається за позивачем (ст. 19 КАСУ). Позов необхідно подати в шестимісячний строк з моменту ознайомлення з приписом або розпорядженням (ст. 99 КАСУ).

Зверніть увагу: оскарження в адміністративному порядку не є обов’язковим. Ви можете одразу звертатися до суду.

11.2. Повноваження інших суб’єктів з нагляду за охороною праці

Не тільки державні органи можуть контролювати дотримання законодавства у сфері ОП.

Одним із таких наглядових суб’єктів є Фонд соціального страхування України (далі — ФССУ), оскільки він також наділений повноваженнями в цих питаннях.

Зокрема, згідно зі ст. 50 Закону № 1105 серед найцікавіших повноважень ФССУ:

а) вивчення стану умов, безпеки, охорони праці та профілактичної роботи на підприємствах, у фізосіб, які використовують найману працю, з метою надання страхувальникам необхідних консультацій у створенні та реалізації ефективної системи управління ОП;

б) перевірка стану профілактичної роботи та ОП на підприємствах, участь у розслідуванні нещасних випадків на виробництві, а також профзахворювань.

Для реалізації своїх повноважень ФССУ діє через страхових експертів з ОП

Останні мають такі права:

— безперешкодно та в будь-який час відвідувати підприємства для перевірки стану умов та безпеки праці і проведення профілактичних робіт із цих питань;

— у складі відповідних комісій брати участь у розслідуванні нещасних випадків на виробництві та профзахворювань, а також у перевірці знань з ОП працівників підприємства;

— одержувати від роботодавців пояснення та інформацію, у тому числі в письмовій формі, про стан ОП і види здійснюваної діяльності;

— брати участь у роботі комісій з питань ОП підприємств та в комісіях з перевірки знань з питань ОП;

— вносити роботодавцям обов’язкові для виконання приписи про порушення законодавства з ОП, а Держпраці — приписи про застосування адмінстягнень або притягнення до відповідальності посадових осіб, які допустили ці порушення;

— вносити обов’язкові до виконання приписи про заборону подальшої експлуатації робочих місць, дільниць і цехів, робота на яких загрожує здоров’ю або життю працівників;

— складати протоколи про адмінпорушення;

— брати участь як незалежні експерти в роботі комісій з випробувань і прийняття в експлуатацію виробничих об’єктів, засобів виробництва та індивідуального захисту, апаратури та приладів контролю.

Майте на увазі: ФССУ (як і колишній Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань) не є державним органом у розумінні Закону № 877. Тому ані під положення останнього, ані під мораторій на планові заходи та особливий порядок позапланових заходів ФССУ не потрапляє.

Також важливо пам’ятати про громадський контроль. І один з основних «гравців» тут — профспілка.

Так, профспілки здійснюють громадський контроль за дотриманням законодавства з ОП, створенням безпечних і нешкідливих умов праці, належних виробничих і санітарно-побутових умов, забезпеченням працівників спецодягом, спецвзуттям, іншими засобами індивідуального та колективного захисту.

У разі загрози життю чи здоров’ю працівників профспілки мають право вимагати від роботодавця негайного припинення робіт на робочих місцях, дільницях, у цехах та інших структурних підрозділах або на підприємствах у цілому чи виробництвах фізосіб, які використовують найману працю, на період, необхідний для усунення такої загрози.

Крім того, ці організації мають право на проведення незалежної експертизи умов праці, а також об’єктів виробничого призначення, що проектуються, будуються або експлуатуються, на відповідність їх нормативно-правовим актам з питань ОП.

Більше того,

профспілки можуть брати участь у розслідуванні причин нещасних випадків (профзахворювань) на виробництві та давати свої висновки про них

Також уповноважені представники профспілок мають право вносити роботодавцям, органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування подання з питань ОП, які є обов’язковими для розгляду, і в місячний строк отримувати аргументовані відповіді.

У разі неподання аргументованої відповіді в зазначений строк дії або бездіяльність посадових осіб можуть бути оскаржені до місцевого суду.

Не останню роль відіграє й технічна інспекція профспілок галузевого рівня, що здійснює контроль за дотриманням умов праці і техніки безпеки працівників, зазначених у ст. 1 Закону України «Про підвищення престижності шахтарської праці» від 02.09.2008 р. № 345-VI.

Зокрема, ця інспекція може зупиняти ведення робіт на підприємстві у випадку грубих порушень правил техніки безпеки та ОП.

Якщо профспілки на підприємстві немає, громадський контроль за дотриманням законодавства з ОП здійснює уповноважена працівниками особа.

З «контролерами» розібралися. Ідемо далі.

висновки

• Держпраці — основний контролюючий орган у сфері ОП.
• На перевірки Держпраці мораторій не поширюється.
• Якщо госпсуб’єкт виконав припис у визначені цим документом строки, то санкції ані до нього, ані до його посадових осіб не застосовуються.
• ФССУ і профспілки також здійснюють контроль за ОП.