У ринкових умовах комерційні підприємства та організації змушені постійно займатися модернізацією своєї діяльності, поліпшенням якості продукції, послуг і результатів роботи. Для цього впроваджуються нові, більш ефективні, методи управління, які спрямовані на те, щоб усунути втрати часу на узгодження дій, непотрібні документи, виробничі втрати, неефективні наради та інші зайві елементи управління. Комерційні компанії вже давно дійшли висновку, що функціональний операційний менеджмент вичерпав свій потенціал, і вони почали використовувати процесну модель управління. А ось у сфері публічного управління функціональний стиль управління ще залишається, хоча про його зміну вже почалися дискутувати фахівці та науковці.
ПОГЛЯД ЗСЕРЕДИНИ
Щоб зрозуміти, наскільки ефективною чи неефективною є організація роботи в органах влади України, у липні-серпні 2018 року було проведено он-лайнове експрес-опитування державних службовців (https://goo.gl/forms/CNU67ZPLYUcbrKjt1). У цьому опитуванні взяли участь більше 450 респондентів, з яких 59 % були виконавці (категорія В) і 41 % – керівники (категорії А, Б). Респонденти цього опитування представляли центральні органи виконавчої влади та територіальні управління (25,1 %); місцеві державні адміністрації (42,6 %); інші установи (32,3 %), а за основним напрямом діяльності розподілилися таким чином: адміністративна робота (32,7 %); адмінпослуги (7,2 %); контрольно-наглядова діяльність (11,4 %); робота з людьми (громадяни, персонал, підприємці) (48,7 %).
На рис. 1 представлені відповіді на запитання щодо схеми організаційного управління, яка, на думку державних службовців, має місце в їхньому органі влади.
Рис. 1. Сприйняття схем організаційного управління в органах влади
На запитання про опис того, під що більше підпадає повсякденна діяльність державних службовців, отримано такі відповіді: «функції» — 44,8 %; «процес» — 40,6 %; «хаос» — 14,6 %. При цьому представити поточні щоденні дії у вигляді алгоритму виявилось складним для 37,4 %; простим — для 46,4 %; і таким, що в принципі не можливо, — для 16,2 %.
Цікавими є відповіді на запитання «Наскільки співпадає те, що є у Вашій посадовій інструкції, з тим, що Ви здійснюєте?»: «повністю» — 42 %; «частково» — 27 %; «наполовину» — 28 %; «зовсім не співпадає» — 3 %.
Головна проблема організаційного управління в органах влади полягає в потоках документів, яких безліч і які є суттю сьогоднішнього державного управління. Як мінімум половина всієї діяльності держслужбовців по роботі з документами пов’язана з тими операціями, де поширені надлишкові дії. Наприклад, дослідження 2017 року в Російській Федерації, в якому взяли участь понад 1500 державних службовців федерального і регіонального рівнів, показало, що половину часу російські чиновники витрачають на роботу з непотрібними документами, причому значна частина з них витрачають на документи майже 100 % робочого часу. Крім того, близько 60 % респондентів вказали на необхідність скорочення числа погоджень і резолюцій, а також термінів розгляду документів.
Результати он-лайнового опитування (https://goo.gl/forms/CNU67ZPLYUcbrKjt1) щодо ставлення державних службовців органів влади до роботи з документами приведені на рис. 2-3.
Рис. 2. Витрати робочого часу на роботу з документами
Рис. 3. Частка документів, які, на думку державних службовців, є зайвими або безглуздими
Чверть усіх державних службовців витрачає на роботу з документами весь свій робочий час, а ще майже 58 % витрачає від 50 до 80 % робочого часу. Важливим є той факт, що серед тих, хто працює з людьми (громадянами, персоналом), весь свій робочий час витрачають на роботу з документами 30 % державних службовців, а ще майже 60 % витрачають від 50 до 80 % робочого часу на опрацювання документів. Тобто на безпосередню роботу з людьми залишається незначна частина робочого часу: громадяни і персонал органів влади губляться серед документів.
ФУНКЦІОНАЛЬНА МОДЕЛЬ УПРАВЛІННЯ
Основна проблема цієї моделі управління (табл. 1) полягає в тому, що функціональна діяльність слабо структурована і погано піддається формалізації з точки зору досягнення кінцевого результату. Це якоюсь мірою пояснює той факт, чому такою складною процедурою виявилося визначення ключових показників результативності для щорічної оцінки державних службовців*.
* Зелінський С. Е. Щорічне оцінювання державних службовців: сприйняття сьогодні і що знадобиться завтра / С. Е. Зелінський // Держслужбовець. – 2018. – № 2. – С. 24-30.
Табл. 1. Переваги та недоліки функціональної моделі управління
| Переваги | Недоліки |
| Зосередження функціональних фахівців в рамках одного підрозділу | Низька швидкість виконання, перекладання відповідальності при вирішенні завдань, що вимагають участі декількох підрозділів |
| Вирішення завдань, спрямованих до функціонального підрозділу | Низька швидкість прийняття рішень в разі відхилень |
| Обмін знаннями між співробітниками | Мотивація персоналу орієнтована не на досягнення кінцевого результату, а, у кращому випадку, на виконання своєї функції |
| Керівники змушені займатися адмініструванням поточної діяльності, а не розвитком органу влади або своїх підрозділів | |
| Значна кількість «поверхів» (або рівнів управління) між фахівцями і особою, яка приймає рішення |
Функціональна структура має високу зв’язаність по вертикалі, але вкрай низьку — по горизонталі. Відсутність об’єктивних критеріїв робить планування, оцінку, винагороду державних службовців залежними від суб’єктивного ставлення керівників, що девальвує їх особистий професіоналізм.
Наприклад, близько 80 % діяльності у російській системі державного управління організовано в рамках функціональної моделі**. Але при цьому в останні роки ведеться активна робота щодо переходу до процесної моделі управління, і вже у деяких міністерствах суб’єктів РФ навіть створюються департаменти процесного управління.
** Процесс для чиновника: как заставить государство работать быстрее и лучше / М. Дмитриев [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.rbc.ru/opinions/politics/14/02/2018/5a82e3f39a79471a855bf3ce.
ПРОЦЕСНА МОДЕЛЬ УПРАВЛІННЯ
У процесній моделі управління відомства, органи влади та їх структурні підрозділи повинні бути власниками і виконавцями процесів, які орієнтовані на отримання результатів. Структура органів державного управління повинна коригуватися «знизу вгору» з урахуванням виділення і оптимізації конкретних процесів управління на мікрорівні.
Операційні процеси можуть бути рутинними (детерміновані, циклічно повторюються через події або за розкладом з отриманням стандартизованого постійного результату) і проектними (разові, орієнтовані на досягнення унікального результату). Як правило, рутинні процеси виконуються переважно на низовому рівні ієрархії державного управління, а проектні — в основному на середньому і верхньому рівнях. При цьому важливо зауважити, що в проектному менеджменті всі етапи і діяльність формулюються в термінах процесів***.
*** Project Management Institute, Руководство к Своду знаний по управлению проектами (Руководство PMBOK) – Пятое издание [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://pm-files.com/sites/default/files/file/C/C-1/C-1-1/pmbok_5th_2013_rus.pdf.
У практиці корпоративного менеджменту операційні процеси вважаються найдешевшим способом управління. Вони базуються на алгоритмах, що дозволяє економити ресурси і час та підвищувати продуктивність. Крім того, такі процеси легко автоматизуються, що ще більше здешевлює їх.
З процесним управлінням пов’язано Lean production («заощадливе виробництво»). Це американська назва виробничої системи Toyota, якість автомобілів якої відома у всьому світі. Lean-виробництво передбачає залучення до процесу оптимізації діяльності кожного співробітника і максимальну орієнтацію на споживача. Відправна точка заощадливого виробництва — цінність для споживача. Родзинкою Lean-виробництва є усунення втрат, які по-японськи називаються «муда», що означає втрати, відходи, тобто усунення будь-якої діяльності, яка споживає ресурси, але не створює цінності.
Перевага процесного підходу (табл. 2) полягає у тотальному управлінні, яке охоплює як окремий процес всередині системи процесів органу влади, так їх комбінації. Ключовим поняттям процесного підходу є безперервність управління, а його застосування спирається на наступні чинники:
- наявність регламенту (опису) процесу;
- у кожного процесу є власник, вхід (постачальник), вихід (споживач) і ресурси;
- процес повинен розглядатися з точку зору створення додаткових цінностей (якщо цього немає, то цей процес повинен виключатися з діяльності);
- досягнення результату виконання процесів;
- вимірювані показники процесу;
- процес як алгоритм можна оптимізувати і покращувати.
Табл. 2. Переваги та недоліки процесної моделі управління
| Переваги | Недоліки |
| Орієнтованість на отримання результату, потрібного органу влади, тому що мотиваційні схеми персоналу прив'язані саме до результатів | У разі формування крос-функціональних підрозділів потрібні окремі процедури для забезпечення професійного зростання співробітників (навчання, підвищення кваліфікації) |
| Чітка система єдиноначальності — один керівник зосереджує в своїх руках керівництво всією сукупністю операцій і дій, спрямованих на досягнення поставленої мети і отримання заданого результату | |
| Розвантаження керівників: вони втручаються в оперативне управління тільки у разі значних відхилень | |
| Вищі керівники займаються своїми прямими обов'язками — організацією ефективного управління і стратегією розвитку | |
| На порядок більша операційна ефективність у порівнянні з іншими схемами управління | |
| Некритичність зміни працівників, оскільки існують механізми передачі знань новим співробітникам (регламенти бізнес-процесів) |
Головним питанням щодо переходу до процесної моделі в органах влади є можливість «спакувати» діяльність в процеси. Як, наприклад, показує російський досвід, державні службовці розуміють під процесами практично будь-який вид поточної діяльності. Крім того, на 70-80 % посадова інструкція (регламент) не містить інформації про те, що виконується реально. В України майже аналогічна ситуація: тільки 42 % опитаних державних службовців відмітили, що, те що вони роблять, повністю співпадає з тим, що визначено у посадовій інструкції.
У той же час важливо зауважити, що далеко не вся поточна діяльність найближчим часом може бути «спакована» у процеси. За попередніми оцінками, у контрольно-наглядовій діяльності частка непроцесної активності становить близько 40 %, що набагато більше, ніж у наданні адмінпослуг, де можна «спакувати» в процеси до 90 % послуг.
ДОКУМЕНТИ, ДОКУМЕНТИ, ДОКУМЕНТИ…
Сьогодні більшість вхідних документів в органах влади потрапляє до керівника високого рівня, і далі проходить вниз з накладенням резолюцій по всіх рівнях ієрархії до кінцевого виконавця. У свою чергу проект рішення, як правило, по черзі розглядається знизу вгору керівниками підрозділів. Таке вертикальне проходження кожного документа подовжує роботу на кілька днів. У той же час, як у корпоративних структурах, так і в багатьох органах управління розвинених країн, вертикальні потоки доручень (документів) замінені механізмами диспетчеризації, коли розподіл завдань між виконавцями процесів ведуть не керівники всіх рівнів, а диспетчери — спеціалізовані виконавці низового рівня. При цьому для запобігання нерівномірному завантаженню виконавців застосовують механізми управління чергами.
Але важливо зауважити і про кількість документів в органах влади. Наприклад, якщо звернуться до аналітичного звіту системи електронного документообігу ДОК ПРОФ 3, яка впроваджена в Кіровоградській ОДА (тільки апарат і її структурні підрозділи), то в першому кварталі 2018 року було зафіксовано 5413 оригіналів і 43004 копій документів, а в другому кварталі — 5425 оригіналів і 42438 копій. Тобто за перше півріччя загальна кількість документів в системі склала більше 96000. Нескладно нормувати ці дані у перерахунку на одну особу і на один робочий день.
Крім вертикальних потоків документів, рутинна діяльність органів влади переповнена надлишковими документами, які не відіграють ніякої ролі для кінцевого результату, і надлишковими даними, які і без цього доступні виконавцям процесу (див. рис. 3). А на це теж витрачаються величезні ресурси і час. Найбільш простий й зрозумілий приклад: якщо міністерство або відомство збирає через документи певні дані, наприклад, для подальшої обробки і корегування якоїсь політики, то замість розсилання листів і форм для заповнення, необхідно створити он-лайновий інструмент, через який виконавці (територіальних управліннях, місцевих державних адміністраціях) будуть вносити необхідну інформацію. Програмне забезпечення цього он-лайнового інструменту буде зберігати всі дані, автоматично нагадувати виконавцям про строк надання інформації, а також генерувати аналітику у будь-яких розрізах і робити її публічною.
Якщо перевести неупорядковану діяльність в процес, усунути більшість типових неоптимальних елементів, а потім цей процес автоматизувати, то можливо досягти прискорення процесу і зростання продуктивності більш ніж в 10 разів, а зниження витрат на одиницю результату може перевищувати 100 %. Наприклад, оптимізація процесу видачі ветеринарного сертифіката на митниці однієї з країн СНД привела до зниження числа бізнес-ролей у процесі в 4 рази, числа документів на вході — в 5 разів, очних контактів — в 6 разів, кроків процесу — в 15 разів****. Зростання ефективності і результативності за підсумками оптимізації цього процесу: зниження трудомісткості в 3 рази, зниження термінів не менше ніж в 5 разів. Приведені цифри є підтвердженням того факту, що використанню процесної моделі управління в органах влади потрібна більша увага з боку реформаторів державного управління.
**** Процесс вместо функции / М. Дмитриев, З. Айвазян, С. Зуев. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2016/03/09/632768-protsess-funktsii.
