Перезавантаження перезавантаження: зміни до правового статусу державних службовців

Як зазначено у пояснювальній записці до проекту № 1066, його завданням є спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, підвищення відповідальності державних службовців за досягнення результатів їх діяльності, а також запровадження можливості контрактної державної служби та усунення надмірного (на рівні закону) регулювання відповідних суспільних відносин.

Досягти поставленої мети пропонується шляхом уточнення окремих положень Закону № 889 та внесення суттєвих змін до законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади». Запропоновані зміни, зокрема, стосуються обмеження дії законодавства про працю на державну службу, спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, підвищення відповідальності державних службовців за досягнення результатів своєї діяльності, усунення зайвих проміжних органів оскарження, при збереженні безумовного права на судове оскарження, запровадження можливості контрактної державної служби та усунення надмірного (на рівні закону) регулювання зазначених суспільних відносин, а відповідні повноваження делегуються Кабінету Міністрів України. Порівняльну табличку щодо деяких чинних та запропонованих норм ми розмістили у статті «Порівняльна таблиця до проекту № 1066» цього випуску.

Водночас хочемо звернути увагу на окремі нові норми, які не узгоджуться з нормами чинних законодавчих актів.

КЕРІВНИК ЗАВЖДИ ПРАВИЙ?

На наш погляд, для проекту № 1066 характерна тенденція до закріплення одноосібного прийняття рішення керівником відносно державних службовців!

Трудові відносини. Одним з головних, на нашу думку, неузгоджень є те, що у новій редакції ч. 3 ст. 5 Закону № 889 замість положення про те, що «дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом», пропонується встановити, що «дія норм законодавства про працю не поширюється на державних службовців, окрім випадків, прямо передбачених цим Законом», тобто для регулювання праці державних службовців суттєво скорочується сфера застосування трудового законодавства.

Такий підхід буде означати, що у регулюванні трудових відносин державних службовців виникне певний «правовий вакуум», оскільки у Законі № 889 відсутні положення, які б регулювали багато аспектів праці держслужбовців, включаючи:

оформлення трудових відносин у письмовій формі;

реалізацію переважного права на залишення на роботі;

більшість питань організації відпочинку, оплати праці, визначення гарантій та компенсацій;

матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну роботодавцю;

колективно-договірне регулювання та охорону праці тощо.

На думку Головного науково-експертного управління ВРУ (далі — ГНЕУ), про яку воно зазначає у своєму висновку до проекту № 1066, виведення регулювання питань праці державних осіб за межі регулювання трудового законодавства штучно створить категорію працівників (службовців), режим роботи яких матиме ознаки дискримінації (відсутність норм щодо охорони праці, гарантій і компенсацій, пов’язаних з трудовою діяльністю інвалідів, працівників із сімейними обов’язками, ветеранів) у порівнянні із «звичайними» працівниками. Причому спроба вирішення цих питань безпосередньо у Законі, вважає ГНЕУ, означає просте «подвоєння» відповідного правового матеріалу шляхом дублювання однакових правових норм у двох різних законах, що не відповідає вимогам системності законодавства.

Контракт. Пропозиція проекту № 1066 запровадити контрактну форму працевлаштування державних службовців для виконання роботи за певними посадами і напрямками виглядає логічним кроком. Водночас проектом передбачається, що рішення про віднесення посади державної служби до посад, призначення на які здійснюється з укладанням контракту, приймається суб’єктом призначення або керівником державної служби до проведення конкурсу.

Така норма без пояснень чи уточнень надає відповідному керівнику можливість самовільно визначати ті посади, для зайняття яких має укладатися контракт. Скоріше за все, для узгодження правової позиції такого визначення буде потрібен ще один документ, який би регламентував її правомірність. У іншому випадку дія норми призведе до дисбалансу структури, а не до посилення її ефективності. Такими нормами, вважає ГНЕУ, створюються умови виникнення невизначеної у правовому статусі категорії працівників з непередбачуваним обсягом прав і обов’язків, а також відповідальністю за їх дотримання, а також — умови для різного роду правопорушень, в тому числі корупційних.

Тож запровадження контрактної форми державної служби потребує чіткого визначення випадків її застосування саме у нормах Закону № 889, бо його умови відрізняються від тих, які встановлюються чинним законодавством.

Конкурс. У змінах до ст. 28 Закону № 889 передбачається, що учасник конкурсу, який не пройшов конкурсний відбір, має право оскаржити рішення конкурсної комісії до суду. При цьому таке оскарження не перешкоджає призначенню переможця конкурсу на відповідну посаду державної служби. Проте, на нашу думку, у разі задоволення судом відповідної скарги, особа, яка зайняла посаду, має бути звільнена.

У проекті також передбачається, що скарга на рішення Комісії або конкурсної комісії подається не пізніше ніж через 5 календарних днів з дня оприлюднення результатів конкурсу. ГНЕУ вважає, що строк оскарження має бути таким, який передбачений чинною статтею 28 Закону № 889 (10 календарних днів) або таким, який передбачений у Кодексі адміністративного судочинства України, оскільки ці строки є різними.

Водночас порядок визначення відповідності кандидатів умовам конкурсу у новій редакції взагалі відсутній!

ПРОХОДЖЕННЯ СЛУЖБИ

Право на службу. Стаття 11 Закону № 889 визначає , що захист права на державну службу буде полягати у двух нормах:

керівник державної служби зобов’язаний не пізніше 20 календарних днів з дня отримання скарги надати державному службовцю обґрунтовану письмову відповідь (рішення);

— у разі неотримання в установлений частиною третьою цієї статті строк обґрунтованої відповіді на скаргу або незгоди з відповіддю керівника державної служби державний службовець може звернутися із відповідною скаргою до суду.

Відповідність посаді. У новій ч. 8, якою доповнюється ст. 35 Закону № 889, визначається, що порядок встановлення відповідності державного службовця займаній посаді під час проходження державної служби встановлюється Кабінетом Міністрів України. Наслідком встановлення невідповідності є припинення державної служби (новий п. 21, яким доповнюється ст. 87 Закону № 889).

На що тут слід звернути увагу. Йдеться саме про виявлену невідповідність працівника. Це може бути, наприклад, неякісне виконання роботи або неналежне виконання трудових обов’язків з причин недостатньої кваліфікації. За п. 2 ч. 1 ст. 40 КЗпП, якщо ж працівник був прийнятий на роботу, виконання якої передбачає наявність відповідної освіти або досвіду роботи, незважаючи на відсутність таких, то надалі він не може бути звільнений за цією нормою тільки внаслідок відсутності документа про освіту і досвіду трудової діяльності. Адже про невідповідність працівника займаній посаді (виконуваній роботі) роботодавцеві було відомо і раніше, у момент прийому на роботу, але цьому факту не надали значення.

Водночас, якщо законодавством передбачено, що, наприклад, наявність певної освіти є обов’язковою для виконання певного виду роботи, то не виключено можливості звільнення працівника на підставі ст. 7 КЗпП у зв’язку з порушенням порядку прийому на роботу. Також не може бути підставою для звільнення працівника за п. 2 ч. 1 ст. 40 КЗпП установлення на робочому місці працівника нового устаткування, використання якого потребує додаткових знань (привіт мейнстріму загальної діджиталізації ☺). Чому?

По-перше, необхідність використання устаткування повинна обумовлюватися трудовими функціями працівника. По-друге, роботодавець повинен забезпечити підготовку працівника до використання нового устаткування, наприклад, шляхом організації відповідних курсів. І тільки якщо працівник навіть після проходження курсів не зможе виконувати своїх трудових обов’язків з використанням нового устаткування, він може бути звільнений на підставі п. 2 ч. 1 ст. 40 КЗпП.

Переведення. У змінах до ст. 41 Закону № 889 змішуються поняття «переведення» (що є формою звільнення від займаної посади і призначення на іншу) та «переміщення» працівника (на інше робоче місце). У цьому розумінні запропоноване положення «Суб’єкт призначення з урахуванням професійної підготовки та професійних компетентностей може прийняти рішення про одночасне переміщення не менше двох державних службовців між посадами, які вони займають». Переміщення здійснюється лише на рівнозначні посади та за згодою державних службовців», термін «переміщення» по суті передбачає «переведення» і потребує уточнення.

У частині 2 ст. 32 КЗпП прямо зазначено, що не вважається переведенням на іншу роботу і не потребує згоди працівника переміщення його на тому ж підприємстві, в установі, організації на інше робоче місце, в інший структурний підрозділ у тій же місцевості, доручення роботи на іншому механізмі або агрегаті у межах спеціальності, кваліфікації чи посади, обумовленої трудовим договором. Звісно, при цьому роботодавець не має права переміщати працівника на роботу, протипоказану йому за станом здоров’я.

Отже, переведення відрізняється від переміщення тим, що у разі переведення працівнику доручається або інша робота, або та ж сама, але на іншому підприємстві, або робота на цьому ж підприємстві, але в іншій місцевості. У той же час при переміщенні працівник продовжує виконувати ту ж роботу, на тому самому підприємстві і в тій же місцевості, однак на іншому робочому місці, засобі праці чи іншому відділі.

Зміна істотних умов. Виключення із ст. 43 Закону № 889 ч. 1, в якій визначаються підстави для зміни істотних умов державної служби, матиме наслідком зниження рівня захищеності державних службовців при здійсненні ними своєї професійної діяльності у суспільних інтересах.

У змінах до ч. 3 ст. 87 Закону № 889 пропонується вилучити положення про те, що «звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті (скорочення чисельності або штату державних службовців) допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення». Проте, на думку ГНЕУ, вказане положення не лише знижує рівень захисту прав відповідних державних службовців, а й може негативно сказатися на діяльності відповідного державного органу. На його думку, якщо і запроваджувати таку норму, то її слід поширювати на державних службовців категорії «А» та державних службовців, з якими буде укладений контракт.

Про зміну істотних умов служби керівник державної служби повідомляє державного службовця не пізніш як за 30 календарних днів до зміни.

ОПЛАТА ПРАЦІ

У ч. 1 ст. 50 Закону передбачено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов’язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи. У зв’язку з цим, на думку ГНУ (і ми з ними погоджуємося), безпідставними виглядають пропозиції про виключення норми щодо присвоєння рангів і виключення із складу заробітної плати державних службовців:

— надбавки за ранг державного службовця;

— виплат за додаткове навантаження у зв’язку з виконанням обов’язків тимчасово відсутнього державного службовця та у зв’язку з виконанням обов’язків тимчасово відсутнього державного службовця (зміни до ч. 2 цієї статті);

— скасування законодавчого визначення груп оплати праці,

— а також «збалансування» оплати праці в середині системи державної служби.

Варто також вказати, що відсутність можливості «кар’єрного зростання» в межах категорій посад не сприятиме їх заохоченню до ефективного виконання службових обов’язків.