1 Далі за текстом — Закон № 1851.
2 Далі за текстом — ОТГ.
3 Далі за текстом — Закон № 157.
4 Далі за текстом — Закон № 595.
5 Далі за текстом — ЦВК.
Стисло про приєднання
Не будемо детально зупинятися на процедурі приєднання, з нею можна ознайомитися, звернувшись до ст. 81 та 82 Закону № 157. Крім іншого, ми вже неодноразово висвітлювали цю тему на сторінках нашого видання6.
6 Див. «Місцеве самоврядування» за квітень, № 4 на с. 45 та за вересень, № 9 на с. 71.
У цій статті ми акцентуємо увагу лише на певних моментах та поговоримо більше про суб’єктів приєднання. Чому так, можливо хтось запитає? Адже і так все зрозуміло. Воно б і так, але вже є практика, коли процедура приєднання була завершена, але додаткові вибори призначені не були. Забігаючи наперед скажемо, що причиною тому слугувало елементарне недотримання вимог Закону № 157.
Отже, нагадаємо, що ст. 81 Закону № 157 визначено склад суб’єктів (тобто територіальних громад), які можуть приєднатися до ОТГ. Більше того, цією ж нормою чітко встановлено характеристики ОТГ, до якої можуть приєднатися суб’єкти.
Так, передбачається, що добровільно приєднатися до ОТГ, визнаної спроможною відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону № 157, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад АР Крим, області належить до цієї ОТГ.
Звертаємо особливу увагу на зазначені вище вимоги:
— по-перше, встановлено, що приєднатися можна до ОТГ, яка визнана спроможною;
— по-друге, приєднатися можуть лише ті територіальні громади, які відповідно до перспективного плану формування територіальних громад, належать до відповідної ОТГ.
Кабінет Міністрів України може визнати об’єднану територіальну громаду спроможною за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об’єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об’єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.
Увага! Якщо хоча б одна з наведених складових відсутня, можна говорити про порушення вимог ст. 81 Закону № 157.
Йдемо далі. У ч. 2 ст. 81 Закону № 157 вказується на те, хто може бути ініціатором добровільного приєднання. Тут слід наголосити, що ст. 81 Закону № 157 в частині суб’єктів ініціювання виписана таким чином, що одразу можна і не зрозуміти, хто ж може виступати як ініціатори, зокрема, чи можуть бути ініціаторами представники ОТГ, до якої мають приєднатися інші територіальні громади. Нагадаємо, що це питання ми «розібрали» у вересневому номері нашого видання та дійшли висновку, що ОТГ не може ініціювати добровільне приєднання. Такий висновок випливає зі змісту ч. 3, 4 та 5 ст. 81 Закону № 157.
Так, у згаданій ч. 3 йдеться про те, що сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до ОТГ та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до ОТГ.
У ч. 4 ст. 81 Закону № 157 зазначається, що сільський, селищний голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади надсилає пропозицію до сільської, селищної, міської ради ОТГ, до якої є намір приєднатися.
Зміст наведених норм не передбачає серед ініціаторів саме представників ОТГ. Рада ОТГ вже з’являється на етапі надходження до неї відповідної пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання, яка перед цим пройшла громадське обговорення в територіальній громаді, яка виявила бажання приєднатися до ОТГ, і щодо якої на сесії сільської (селищної) ради було надано згоду на добровільне приєднання.
А тепер перейдемо вже безпосередньо до того моменту, коли сільські, селищні та міські ради схвалили проекти рішень про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади.
Отже, ч. 4 ст. 82 Закону № 157 визначено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів АР Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
У свою чергу, Рада міністрів АР Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів АР Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні та міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади.
А от у разі встановлення невідповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади Конституції та законам України Рада міністрів АР Крим обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання.
Тепер щодо відповідності та невідповідності...
На нашу думку, законодавець, закріплюючи норму щодо встановлення тією ж облдержадміністрацією відповідності (невідповідності) проекту рішень про добровільне приєднання Конституції та законам України, напевно, в тому ж числі мав на увазі, що процедура добровільного приєднання мала відбуватися з дотриманням вимог ст. 81 Закону № 157. Йдеться, зокрема, про суб’єктів приєднання. Так от, знову ж таки на нашу власну думку, наприклад, якщо процедура приєднання відбувалася стосовно територіальних громад, які за перспективним планом не були віднесені до тієї ОТГ, до якої вони по факту приєднуються, це має говорити про порушення вимог ст. 81 Закону № 157. Ми на цьому акцентуємо увагу, власне, тому, що саме таке порушення і стало свого часу причиною для непризначення ЦВК додаткових виборів, про що ми анонсували вище.
Крім іншого, ч. 8 ст. 82 Закону № 157 уточнено, що в разі прийняття сільською, селищною радою рішення про приєднання до об’єднаної територіальної громади голова сільської, селищної ОТГ звертається до Ради міністрів АР Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до ЦВК для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася, в установленому законом порядку.
У свою чергу, згідно з ч. 9 ст. 82 Закону № 157 Рада міністрів АР Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішення про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади у разі його відповідності висновку звертається до ЦВК для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася.
А от ЦВК, приймаючи рішення про призначення додаткових виборів, буде керуватися вже спеціальним виборчим законодавством. Про це і поговоримо нижче.
Вибори не призначено
Тут буде доречним пригадати постанову ЦВК від 12.10.17 р. № 212 «Про відсутність правових підстав для призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад та оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів»7.
7 Далі за текстом — постанова № 212.
Як випливає із назви постанови № 212, ЦВК не призначила додаткові вибори. Тепер розберемося, чому саме так сталося.
Так, у своїй постанові ЦВК зазначила, що за змістом ч. 6 ст. 14 Закону № 595 додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася до ОТГ у визначеному Законом порядку, призначаються ЦВК в порядку, визначеному законом.
ЦВК шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад (ч. 8 ст. 15 Закону № 595).
Отже, ЦВК у постанові № 212 вказала, що за приписами ч. 1 ст. 81 Закону № 157 добровільно приєднатися до ОТГ, визнаної спроможною відповідно до ч. 4 ст. 9 вказаного Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад АР Крим, області належить до цієї ОТГ.
За змістом зазначеного положення Закону № 157 (вказує ЦВК) необхідними передумовами добровільного приєднання сільських, селищних територіальних громад до сільських, селищних ОТГ є, зокрема:
1) визнання відповідної сільської, селищної ОТГ, до якої приєднується сільська, селищна територіальна громада згідно з ч. 4 ст. 9 Закону № 157, спроможною;
2) належність сільської, селищної територіальної громади, яка добровільно приєднується до спроможної сільської, селищної ОТГ, до вказаної сільської, селищної ОТГ відповідно до перспективного плану формування територій громад АР Крим, області.
Вирішення питань щодо визнання ОТГ спроможною та затвердження схваленого відповідно ВР АР Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів АР Крим, відповідної обласної державної адміністрації перспективного плану формування територій громад АР Крим, області належить до повноважень КМУ (ч. 4 ст. 9, ч. 3 ст. 11 Закону № 157).
Таким чином, додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад від територіальних громад, що добровільно приєдналися до ОТГ у порядку, визначеному Законом № 157, призначаються ЦВК за відповідними зверненнями Ради міністрів АР Крим, обласних державних адміністрацій, внесенню якого до ЦВК передує здійснення процедури добровільного приєднання сільських, селищних територіальних громад до сільських, селищних ОТГ, визначеної розд. II Закону № 157, а їх призначення є підставою для оголошення ЦВК виборчого процесу таких виборів.
Вирішуючи питання щодо призначення та оголошення виборчого процесу додаткових виборів депутатів відповідних сільських, селищних рад від територіальних громад, що приєдналися до ОТГ, ЦВК виходить з такого.
Як вбачається зі звернень обласних державних адміністрацій та доданих до них документів, відповідні територіальні громади та сільські, селищні ОТГ, до яких вони приєдналися, розташовані в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці (району) відповідної області, що відповідає відомостям електронного довідника «Україна. Адміністративно-територіальний устрій», розміщеного на офіційному веб-порталі Верховної Ради України.
Згідно з відповідними актами КМУ всі сільські, селищні ОТГ, до яких приєдналися сільські, селищна територіальні громади, визнано спроможними.
Водночас на порушення вимог ч. 1 ст. 81 Закону № 157 та ч. 6 ст. 14 Закону № 595 сільські та селищна територіальні громади, які приєдналися до сільських, селищних ОТГ згідно з перспективними планами формування територій громад відповідних областей, затвердженими розпорядженнями КМУ, не належать до відповідних ОТГ.
За таких обставин ЦВК дійшла висновку щодо невідповідності звернень відповідних обласних державних адміністрацій вимогам законів України, а відтак у ЦВК відсутні правові підстави для призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальних громад, що приєдналися до відповідних сільських, селищних ОТГ, і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів. Більше того, ЦВК було наголошено на необхідності у зв’язку з означеними підставами повернути звернення відповідних обласних державних адміністрацій щодо прийняття ЦВК рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад разом із доданими до них документами суб’єктам звернення.
Вважаємо зайвими подальші коментарі. Рекомендуємо лише взяти до уваги наведену нами постанову ЦВК та пам’ятати про неї, коли буде ставитися питання про початок процесу добровільного приєднання. Він має відповідати вимогам законодавства. Інакше можна не досягти кінцевого результату щодо призначення додаткових виборів депутатів.
