(066) 87-010-10 Передзвоніть менi
Переводимо бухгалтерів в ОНЛАЙН!
? За допомогою цієї функції ви зможете швидко перейти до номеру, що вас цікавить
У цьому номері :
 
  • У обране
  • Друк
  • Шрифт
  • Колір фону
  • Коментарі 0
  • В розробці
17/25
Місцеве самоврядування
Місцеве самоврядування
Березень , 2018/№ 3

Коли «Баба-яга» проти: як не дати скасувати рішення про об’єднання

http://tinyurl.com/y3g6smoe
У попередньому номері нашого видання1 вже була розпочата тема оскарження рішень ОМС, які приймаються в процесі добровільного об’єднання територіальних громад. Пропоную на прикладі однієї справи розглянути тактику захисту ОМС під час захисту від позовних вимог.

1 Див. «Місцеве самоврядування» № 2 за лютий 2018, с. 59.

Станом на сьогодні бажаючих оскаржити рішення ОМС щодо добровільного об’єднання територіальних громад не так вже й мало. Перше, на що слід звертати увагу під час вивчення змісту позовної заяви, — це на особу позивача, який відповідно до нових вимог до позовної заяви зобов’язаний навести, яким чином оскаржуване рішення порушує його права і свободи.

Нерідко буває, що фактичним ініціатором судових баталій виступає противник децентралізації, який фактично «винаймає» іншу особу бути позивачем. При правильній тактиці захисту в суді такі позивачі «пливуть», не можуть пояснити, яким же чином були порушені їхні права, не орієнтуються в етапах добровільного об’єднання та дають свідчення, які вказують на або відсутність зацікавленості з боку позивача до тих чи інших процедур добровільного об’єднання під час їх проведення, або, навпаки, про активну участь позивача на деяких етапах (наприклад, робота у складі дільничної виборчої комісії, висування кандидатом на перших виборах або робота депутатом ради, рішення якої оскаржується).

Окремо звертаю увагу на те, що на ОМС як на суб’єкта владних повноважень покладено обов’язок доведення правомірності прийнятого рішення. Отже, представникам ОМС наполегливо рекомендую поставитися до написання відзиву відповідально, прописати весь процес добровільного об’єднання, надати копії всіх прийнятих рішень, розпоряджень до суду, оскільки, як показує практика, суди не тільки розглядають оскаржуване рішення, а й детально вивчають усі попередні та наступні етапи добровільного об’єднання. Під пильне око підпадають навіть протоколи засідань сесії ради, листки реєстрації депутатів, а також порядок голосування за прийняте рішення.

Пропоную ознайомитись із адмінсправою, предметом якої було оскарження рішення «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад».

Суть спору

Три позивачі звернулись до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення N-ської сільської ради від 03.02.2017 № 127-13/VII «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад», посилаючись на те, що вказане рішення прийнято з порушенням норм законодавства.

Позивачі зазначили наступні підстави позову, які наводимо:

1

проект оскаржуваного рішення не оприлюднено на офіційному веб-сайті N-ської сільської ради

2

вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад відбулось з порушенням діючого законодавства

3

громадські обговорення та оформлення документів за результатами громадських обговорень проведено з порушенням процедури, визначеної ст. 5 Закону України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад»2, а також Порядком проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад, затвердженим рішенням № 126-12/VII N-ської сільської ради

2 Далі за текстом — Закон № 157.

Наведені порушення позивачами визначені як такі, що свідчать про протиправність спірного рішення.

Постановою Синельниківського міськрайонного суду від 03.04.2017 у задоволенні цього позову відмовлено. Вирішуючи спір, суд дійшов висновку, що відповідачем після отримання пропозиції про об’єднання територіальних громад забезпечено вивчення цієї пропозиції, її громадське обговорення, забезпечено право позивачів на участь у громадських слуханнях, що підтверджено наявними у справі доказами, та прийнято рішення про надання згоди на об’єднання територіальних громад з дотриманням вимог Закону № 157, а також ст. 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»3.

3 Далі за текстом — Закон № 280.

Не погодившись із судовим рішенням, одним із позивачів було подано апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт стверджував про порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Одразу забігаючи наперед, зазначу, що Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд своєю ухвалою від 13.09.2017 залишив судове рішення без змін, а апеляційну скаргу — без задоволення (справа № 191/800/17(2-а/191/87/17).

Факти, встановлені судом

Судом було встановлено наступне:

N-ським сільським головою 26.01.2017 було видане розпорядження № 11-р «Про ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району». N-ською сільською радою 26.01.2017 прийнято рішення № 126-12/VII «Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад» та того ж дня, тобто 26.01.2017, постійною комісією з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою4 N-ської сільської ради прийнято рішення «Про проведення громадського обговорення на тему «Ініціювання N-ською сільською радою добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району», яким затверджено графік проведення громадських обговорень з 27.01.2017 по 01.02.2017 включно.

4 Далі за текстом — Комісія.

Факт проведення громадського обговорення згідно із затвердженим графіком підтверджено відповідними протоколами, в яких зафіксовані всі пропозиції та зауваження, що висловлювалися присутніми під час громадських слухань. 01.02.2017 депутати N-ської сільської ради звернулися до N-ського сільського голови з пропозицією скликати позачергову сесію N-ської сільської ради 03.02.2017 з питання «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад», у зв’язку з чим сільським головою було видане розпорядження № 12 від 01.02.2017 «Про скликання тринадцятої сесії сільської ради VII скликання».

03.02.2017 рішенням Комісії «Про результати громадського обговорення» узагальнено результати громадського обговорення та з урахуванням відповідних висновків Комісії в той же день, тобто 03.02.2017, сільською радою на сесії більшістю голосів прийнято рішення № 127-13/VII «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад».

Суд першої інстанції дійшов таких позитивних висновків для ОМС: недотримання певних етапів процедури прийняття спірного рішення, як-от: недотримання строків проведення громадських обговорень, визначених у ч. 3 ст. 5 Закону № 157, відсутність звіту про проведення громадського обговорення, участь у громадських обговореннях незначної кількості громадян, неоприлюднення відповідачем проекту рішення від 03.02.2017 № 127-13/VII на офіційному веб-сайті ради за 20 днів до його прийняття, несуть формальний характер та не є підставами для скасування спірного рішення.

Крім того, суд зазначив, що позивачі у справі ОСОБА_3 та ОСОБА_2, які є депутатами N-ської сільської ради, брали участь у сесії ради та утрималися від голосування під час прийняття рішення.

У свою чергу, відсутність порушеного права чи інтересу є підставою для прийняття рішення про відмову у задоволенні позову.

Обґрунтування рішення суду

Згідно зі ст. 19 Конституції України ОМС їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, Законом № 157 врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад. Добровільне об’єднання територіальних громад здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад врегульовано ст. 5 Закону № 157. Зокрема, ініціатором добровільного об’єднання територіальних громад може бути, зокрема, сільський голова. Вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення забезпечуються сільським (селищним, міським) головою. Пропозиція щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад повинна містити перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів, визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та її найменування. Після завершення громадського обговорення, порядок проведення якого визначається сільською (селищною, міською) радою, пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядком проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад, затвердженим рішенням N-ської сільської ради від 26.01.2017 № 126-12/VII, визначено механізм проведення громадського обговорення.

Так, забезпечення участі у громадських обговореннях здійснюється шляхом інформування цільових груп та потенційно зацікавлених сторін у найбільш ефективні способи, як-от оголошення у засобах масової інформації, розсилання письмових запрошень. Крім того, громадське обговорення передбачає опрацювання організаторами громадського обговорення висловлених пропозицій (зауважень) щодо добровільного об’єднання, проведення аналізу поданих пропозицій, узагальнення та оприлюднення результатів громадського обговорення.

Рішення про проведення громадського обговорення повинно містити питання, що виноситься на громадське обговорення, строк його проведення та імена відповідальних осіб. Під час проведення громадського обговорення ведеться протокол, у якому фіксуються всі пропозиції (зауваження). Організатор громадського обговорення протягом двох днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, у якому зазначаються найменування організатора, зміст питання, що виносилось на громадське обговорення, інформація про осіб, які взяли участь в обговоренні порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад, затверджений рішенням ОМС, визначає, що громадське обговорення проводиться з метою залучення представників громадськості до розгляду пропозицій щодо добровільного об’єднання територіальних громад під час прийняття відповідного рішення. Участь у громадському обговоренні можуть брати фізичні та юридичні особи, а також громадські об’єднання, що не є юридичними особами. Таким чином, участь у громадському обговоренні є правом фізичних і юридичних осіб та громадських об’єднань, що не є юридичними особами, а не обов’язком і залежить виключно від їх власного волевиявлення.

Отже, для забезпечення участі у громадському обговоренні членів громади достатньо проінформувати їх у будь-який доступний спосіб про час та місце проведення такого громадського обговорення. Інформування всіх потенційних учасників громадського обговорення було здійснено шляхом розміщення оголошень на дошках оголошень, що відповідає п. 4 Порядку проведення громадських обговорень.

З огляду на наведені положення нормативно-правових актів, дотримання порядку та послідовності етапів прийняття рішення про добровільне об’єднання територіальних громад забезпечує конституційність та законність, добровільність, прозорість та відкритість, а також відповідальність під час прийняття такого рішення.

Колегія суддів апеляційної інстанції погодилась з наведеним доводом та окремо зазначила, що за приписами Закону № 280 спосіб інформування про проведення громадських обговорень не визначений. Відповідно до частини 4 ст. 5 Закону № 157 порядок проведення громадських обговорень з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою. Зазначеним вище Порядком проведення громадських обговорень також не визначено певний спосіб інформування громадськості та надано можливість забезпечити участь сторін у громадських обговореннях шляхом їх інформування у будь-який доступний спосіб. Доказів, які б беззаперечно доводили ту обставину, що громадське обговорення з питань добровільного об’єднання територіальний громади не проводилося та позивачі були позбавлені можливості взяти у них участь, не надано та під час розгляду справи такі обставини не встановлені.

Протокол — це один із найпоширеніших документів колегіальних органів. У ньому фіксують хід і результати проведення зборів, конференцій, засідань, нарад. У протоколах фіксуються всі виступи з питань, що розглядаються, і рішення, ухвалені в результаті обговорення. Крім того, протокол — це документ, який підтверджує факт проведення того чи іншого заходу.

Зі змісту протоколів громадського обговорення, на які суд посилається як на доказ проведення таких обговорень, не вбачається будь-яких зауважень щодо неналежного повідомлення територіальної громади про проведення громадських обговорень. Не містить таких відомостей і протокол засідання комісії про результати громадського обговорення, а також прийняте за його результатами рішення. Крім того, відповідні зауваження не висловлювались позивачами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 і під час засідання сесії ради, про що свідчить зміст протоколу засідання сесії.

Щодо строків проведення громадських обговорень, колегія суддів погодилась в цьому питанні з доводами суду першої інстанції. Так, виходячи зі змісту ч. 3 ст. 5 Закону № 157 строк проведення громадського обговорення визначений протягом 30 днів. Такий строк законодавець не визначив як мінімальний для проведення громадських слухань, тобто він є граничним для проведення відповідної процедури, а тому, за умов дотримання Порядку та етапів її проведення, відповідна дія може бути вчинена і раніше.

Громадське обговорення — це не тривалий процес, який триває певну кількість днів, а публічний захід, на якому присутні зацікавлені члени територіальної громади, і звичайна виправдана тривалість його проведення не перевищує кількох годин, а разом з підготовкою — декількох днів.

Стаття 101 Кодексу адміністративного судочинства України5 (в редакції, що діяла на момент постановлення рішення, зараз — ст. 118) визначає строк як відрізок часу, у межах якого вчиняються або можуть вчинятися певні юридично значимі дії.

5 Далі за текстом — КАСУ.

На підставі вищевикладеного вислів «протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції» має тлумачитися лише як визначення граничної тривалості часу на вчинення відповідних дій або проведення заходів. Таким чином, не потрібно чекати, поки мине 30 днів для громадського обговорення, головне, щоб воно було проведене в межах саме цих 30 днів і не пізніше. Вказане також підтверджується висновками Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування від 03.06.2015 (Роз’яснення щодо застосування положень Закону № 157 в частині визначення строків здійснення окремих етапів об’єднання, затверджене на засіданні Комітету 03.03.2015, Протокол № 17).

Звіт про проведення громадського обговорення — документ, який містить узагальнюючий аналіз фактів проведення громадських обговорень, покликаний звести до купи такі показники, як кількість проведених обговорень (зборів громадян) та кількість громадян, які взяли участь у обговоренні. Звіт має містити найменування організатора громадських слухань, зміст питання, що виносилося на громадське обговорення, інформацію про осіб, які взяли участь в обговоренні порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

Відсутність звіту за результатами громадських обговорень та узагальненого аналізу пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадських обговорень, як окремих документів, не створює само по собі негативних наслідків, у тому числі для позивачів, а також не свідчить про недотримання відповідачем процедури проведення громадських обговорень. Крім того, наявність рішення Комісії про результати громадського обговорення від 03.02.2017 фактично містить узагальнення результатів громадського обговорення з урахуванням змісту питань, що виносилися на громадське обговорення. Зауваження, які надходили під час громадських обговорень, відображені у протоколах громадських обговорень.

Згідно зі змістом протоколів громадського обговорення Комісії та її рішення від 03.02.2017 «Про результати громадського обговорення» громадські обговорення проведені щодо двох пропозицій, а саме: сільського голови та депутатів сільської ради щодо добровільного об’єднання територіальних громад. З урахуванням результатів громадського обговорення щодо названих пропозицій Комісією сільській раді рекомендовано прийняти рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад за пропозицією сільського голови.

Згідно з протоколом тринадцятої сесії сьомого скликання N-ської сільської ради від 03.02.2017 до порядку денного було включено питання про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад з урахуванням звіту Комісії про результати громадського обговорення. За результатами поіменного голосування на зазначеній сесії ради підтверджено, що фактично на голосування ставилась лише пропозиція сільського голови про добровільне об’єднання, оскільки за цю пропозицію проголосувала більшість учасників громадського обговорення. Інша пропозиція за результатами громадського обговорення була відхилена, а тому окремо на розгляд сесії 03.02.2017 не виносилася та наведені питання розглядалися в цілому з урахуванням результатів громадського обговорення, про що зазначалося під час сесії та відповідні зауваження знайшли відображення у протоколі засідання ради від 03.02.2017.

Спірне рішення ради прийнято більшістю депутатів, при цьому депутати ОСОБА_2 та ОСОБА_3 утримались від голосування та будь-яких зауважень із зазначеного питання не висловлювали. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем під час прийняття оскаржуваного рішення приписи ч. 3 ст. 5 Закону № 157 не порушено, оскільки фактично всі пропозиції про добровільне об’єднання територіальних громад були розглянуті.

Недотримання вимоги щодо розміщення на офіційному веб-сайті проекту спірного рішення колегія суддів не визнала як грубе порушення приписів законодавства, що є безумовною підставою для скасування оскаржуваного рішення, з огляду на таке:

Згідно з ч. 11 ст. 59 Закону № 280 акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов’язковому оприлюдненню та наданню за запитом.

Відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»6 передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень ОМС, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

6 Далі за текстом — Закон № 2939.

Пункт 1 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939 передбачає, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб’єкти владних повноважень — органи державної влади, інші державні органи, ОМС, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання.

Відповідно до ч. 1 ст. 14 Закону № 2939 розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення. Вказаний Закон не містить виключень щодо рішень ОМС, які підлягають оприлюдненню. Згідно із ч. 3 ст. 23 зазначеного Закону № 2939 оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАСУ.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 24 Закону № 2939 передбачено, що відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні такого порушення: неоприлюднення інформації відповідно до ст. 15 цього Закону.

Таким чином, неоприлюднення публічної інформації відповідно до ст. 15 Закону № 2939 є підставою для визнання бездіяльності відповідача протиправною, що, у свою чергу, тягне за собою встановлену чинним законодавством відповідальність, однак не є підставою для скасування рішення ОМС.

Однак, як вбачається з позовних вимог, позивачі не просили суд визнати бездіяльність відповідача, яка полягає у неоприлюдненні проекту рішення № 127-13/VIІ від 03.02.2017 «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад» протиправною, а просили визнати це рішення відповідача протиправним та скасувати його, а такі вимоги не могли бути задоволені судом.

Так, неоприлюднення проекту рішення само по собі не вплинуло на права та інтереси позивачів. Виходячи, знов-таки, зі змісту протоколу засідання сесії ради від 03.02.2017 можна дійти висновку, що всі депутати ради були обізнані щодо питань, включених до порядку денного сесії, та жоден із депутатів, у тому числі ОСОБА_2 та ОСОБА_3, не висловили свої зауваження щодо протилежного. Апелянт ОСОБА_1 в апеляційній скарзі також не зазначив, яким чином особисто на його права та інтереси вплинуло зазначене порушення.

Окремо колегія суддів апеляційної інстанції зазначила, що предметом цього спору є відповідність чинному законодавству акта індивідуальної дії, оскільки спірне рішення ради стосується кола конкретних осіб та їх конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цим рішенням, а також містить чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень цих осіб. Відповідно, зазначене рішення може бути оскаржене лише особами, права та інтереси яких цим рішенням порушені.

Відповідно до ст. 2 КАСУ завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб з боку суб’єктів владних повноважень. Виходячи з положень п. 8 ч.1 ст. 4, ч. 1 ст. 5 КАСУ особа має право звернутися до суду в порядку, встановленому цим Кодексом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушено її права, свободи або інтереси. Таким чином під час вирішення подібних справ суд має з’ясувати, які конкретно права та охоронювані законом інтереси позивача порушені спірним рішенням, та у разі встановлення відсутності таких порушень це є самостійною підставою для відмови у задоволенні такого позову.

Як зазначалось вище, позивачі у справі не навели доводів, які б свідчили про порушення спірним рішенням особисто їх прав та охоронюваних законом інтересів. Доводи позивачів фактично зводились до того, що відповідачем порушено приписи законодавства під час прийняття спірного рішення, проте колегія суддів апеляційної інстанції зазначила, що завданням адміністративного судочинства є захист прав та інтересів осіб, а не відновлення правопорядку у державі.

Указані висновки суду можуть стати вам в нагоді, коли ви будете готувати свої відзиви на позовні заяви, які стосуються оскарження рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад. І хоча фактично прецедентне право не закріплено на законодавчому рівні, судді аналізують наявну судову практику в інших регіонах та беруть її за основу своїх рішень, тому посилання на конкретне судове рішення, яке набуло законної сили, може посилити вашу позицію.

Зацікавив журнал?
Отримуйте більше статей та спеціальних пропозицій за підпискою
об’єднання територіальних громад, оскарження рішень ОМС додати теги змінити теги
Додайте свої теги до статті
Розділіть мітки комами. Наприклад: бухгалтерія, форма, відсотки, ПДВ, квартальний звіт. Максимальна кількість 10.
або Закрити
Ваша оцінка врахована! Оцініть статтю :
  • Добре
  • Нормально
  • Погано
Поділитися:
Коментарі до статті