1 Див. «Місцеве самоврядування» № 10 за жовтень 2018 року, с. 15.
2 Далі за текстом — ММС.
Нагадаю, ст. 4 Закону України від 17.06.2014 № 1508-VII «Про співробітництво територіальних громад»3 передбачено п’ять форм, у яких може здійснюватись співробітництво. Ними є:
3 Далі за текстом — Закон № 1508.
| 1 | делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів |
| 2 | реалізація спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів |
| 3 | спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності — інфраструктурних об’єктів |
| 4 | утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій — спільних інфраструктурних об’єктів |
| 5 | утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень |
Кожна із вказаних форм має свої особливості та відповідні істотні умови договору, які мають бути обов’язково передбачені угодою про співробітництво.
Наказом Мінрегіону від 27.08.2014 № 233 були затверджені Примірні форми договорів про співробітництво територіальних громад, які стануть вам у нагоді під час роботи комісії з розроблення проекту договору про співробітництво.
Кожна із запропонованих форм містить загальні положення, які визначають принципи ММС. Так, передумовою підписання договору про співробітництво4 має стати те, що сторони під час підготовки його проекту дотримувалися вимог, визначених ст. 5–9 Закону № 1508.
4 Далі за текстом — Договір.
У процесі співробітництва сторони зобов’язуються будувати свої взаємовідносини на принципах законності, добровільності, рівноправності, прозорості та відкритості, взаємної вигоди та відповідальності за результати співробітництва.
Далі пропоную ознайомитись із конкретними формами співробітництва.
Делегування виконання окремих завдань
Для забезпечення виконання повноважень згідно із Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»5 та підвищення ефективності використання коштів місцевих бюджетів ОМС суб’єктів співробітництва на підставі договору про співробітництво можуть делегувати одному із суб’єктів співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів.
5 Далі за текстом — Закон № 280.
Підписанням Договору сторони фактично підтверджують, що інтересам кожної з них відповідає спільне і узгоджене співробітництво у формі делегування виконання окремих завдань з передачею відповідних ресурсів.
Договір про співробітництво у частині делегування виконання окремих завдань повинен, зокрема, містити:
| 1 | перелік завдань, що делегуються ОМС суб’єкта співробітництва |
| 2 | найменування ОМС суб’єкта співробітництва, якому делегуються завдання інших ОМС суб’єктів співробітництва |
| 3 | найменування ОМС суб’єктів співробітництва, які делегують завдання відповідному ОМС одного із суб’єктів співробітництва |
| 4 | вимоги до виконання ОМС одного із суб’єктів співробітництва делегованих іншими суб’єктами співробітництва завдань |
| 5 | обсяг коштів місцевих бюджетів, що передаються місцевому бюджету ОМС суб’єкта співробітництва на виконання делегованих завдань |
| 6 | строк, на який делегуються завдання |
| 7 | форму і порядок звітування про стан виконання та фінансування делегованих завдань |
| 8 | порядок припинення договору та розв’язання спорів під час його виконання |
Звертаю вашу увагу, що делегувати можна лише ті повноваження, якими наділений ОМС. Більше того, предмет цього договору має бути виписаний максимально конкретно: які саме повноваження, в якій мірі та з якою метою. У такому випадку доречним буде не тільки посилання на конкретну норму Закону № 280 (наприклад, ст. 32 — повноваження у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту), а й на підпункт цієї статті (наприклад, п.п. 4 п. «а» — забезпечення пільгового проїзду учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому), із додатковою конкретизацією (наприклад, учнів села Н., які відвідують загальноосвітню школу № 2 М-ської міської ради).
Фінансування виконання делегованих завдань здійснюється відповідно до вимог Бюджетного кодексу України6.
6 Далі за текстом — БК.
Деталізація кожного пункту Договору дозволить передбачити усі важливі моменти, передбачити конкретні строки та форми здійснення контролю за виконанням делегованих повноважень, порядок фінансування вказаного співробітництва, а також може включати в себе санкції за несвоєчасне здійснення фінансування.
Реалізація спільних проектів
Згідно з визначенням, наданим в Законі № 1508, спільний проект — це комплекс спільних заходів, що здійснюються ОМС суб’єктів співробітництва за рахунок коштів місцевих бюджетів та інших не заборонених законодавством джерел і спрямовані на соціально-економічний, культурний розвиток територій.
Реалізація спільних проектів передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів.
Прикладами реалізації спільних проектів може бути проведення регіональних конкурсів, олімпіад, змагань, ярмарок, ремонт доріг тощо.
Договір про співробітництво у частині реалізації спільного проекту повинен, зокрема, містити:
| 1 | мету спільного проекту |
| 2 | строки та умови його реалізації |
| 3 | перелік заходів ОМС суб’єктів співробітництва, що передбачається здійснити у рамках реалізації спільного проекту |
| 4 | обсяги фінансування спільного проекту ОМС суб’єктів співробітництва |
| 5 | форму участі ОМС суб’єктів співробітництва у рамках реалізації спільного проекту |
| 6 | механізм координації діяльності ОМС суб’єктів співробітництва |
| 7 | порядок припинення дії договору та розв’язання спорів під час його виконання |
| 8 | відповідальність сторін |
Важливо розуміти, що під час підготовки проекту договору про співробітництво у частині реалізації спільного проекту загальна процедура може не застосовуватись (такі етапи, як ініціатива, переговори, діяльність комісії та проведення громадського обговорення, можуть не відбуватись). Така можливість прямо передбачена ч. 2 ст. 11 Закону № 1508 (ср. ).
Спільне фінансування комунальних підприємств
З метою забезпечення ефективного використання ресурсів територіальних громад на основі спільного застосування наявних в одного із суб’єктів співробітництва об’єктів комунальної інфраструктури співробітництво може здійснюватися у формі спільного фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності відповідно до вимог БК.
Фінансування (утримання) об’єкта здійснюється відповідно до вимог БК у порядку, який має бути визначений договором, яким також визначається порядок здійснення видатків на фінансування (утримання) об’єкта коштів місцевих бюджетів сторін.
Договір про співробітництво у частині спільного фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності повинен, зокрема, містити:
| 1 | перелік підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, що передбачається спільно (усіма суб’єктами співробітництва) фінансувати (утримувати) |
| 2 | обсяг фінансових ресурсів, який ОМС суб’єктів співробітництва планують виділити для спільного фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, а також порядок здійснення видатків з місцевих бюджетів |
| 3 | умови щодо надання (виробництва) підприємствами, установами та організаціями комунальної форми власності, що спільно фінансуються (утримуються) суб’єктами співробітництва, послуг (продукції) для суб’єктів співробітництва |
| 4 | спосіб розподілу між суб’єктами співробітництва отриманих доходів та можливих ризиків, пов’язаних з діяльністю підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, що спільно фінансуються (утримуються) |
| 5 | форму і порядок подання звітності про результати діяльності підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, використання ресурсів, у тому числі фінансових |
| 6 | порядок припинення дії договору та розв’язання спорів під час його виконання |
Така форма співробітництва можлива, коли в одного потенційного суб’єкта є певний інфраструктурний об’єкт, а інші суб’єкти мають необхідність в наданні ним послуг на території інших громад та спроможні його спільно фінансувати (утримувати), наприклад, діяльність сміттєпереробного заводу, надання послуг з централізованого постачання питної води населенню тощо.
Важливо розуміти, що форма власності комунального підприємства, установи чи організації не змінюється, засновники, які, відповідно, здійснюють управління вказаним підприємством, залишаються також без змін. Тобто незалежність наявного та діючого підприємства ніяким чином не похитається внаслідок долучення до результатів його діяльності іншого суб’єкта співробітництва.
Утворення спільних комунальних підприємств
З метою реалізації спільних інфраструктурних проектів і виконання функцій, що становлять спільний інтерес, суб’єкти співробітництва на підставі договору можуть утворювати спільні комунальні підприємства, установи та організації і спільно їх утримувати.
Така форма співробітництва відрізняється від попередньої тим, що суб’єкти співробітництва не використовують свої наявні та діючи комунальні підприємства, установи, організації, а створюють нові. Тобто спільно стають їхніми засновниками. Відповідно, мають спільно і визначитись із порядком його створення, організаційно-правовою формою, порядком призначення керівника. Це складна форма взаємодії, яка передбачає підготовку статутних документів, рішень засновників, визначення місця знаходження та керівника. Рішенням засновників також слід передбачити особу, яка буде проводити реєстраційні дії.
Така форма співробітництва має відповідати інтересам кожного суб’єкта, передбачати спільне і узгоджене співробітництво у формі утворення суб’єктами співробітництва спільного комунального підприємства, установи та організації — спільного інфраструктурного об’єкта.
Забороняється утворювати спільні комунальні підприємства, установи та організації на базі майна, яке відповідно до закону (рішення ОМС) не підлягає приватизації.
Договір про співробітництво у частині утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій повинен містити, зокрема:
| 1 | сферу діяльності спільних комунальних підприємств, установ та організацій |
| 2 | найменування та місцезнаходження |
| 3 | організаційно-правову форму |
| 4 | структуру органів і служб управління, порядок їх призначення та організації діяльності |
| 5 | обсяг коштів (майна), що інвестуються ОМС суб’єктів співробітництва для фінансування (утримання) та забезпечення функціонування спільних комунальних підприємств, установ та організацій, а також строки їх внесення |
| 6 | етапи утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій і відповідальність сторін за результати їх діяльності |
| 7 | шляхи покриття ОМС суб’єктів співробітництва можливих збитків, дефіциту коштів та розподілу отриманих доходів |
| 8 | порядок припинення діяльності спільних комунальних підприємств, установ та організацій, а також розподілу між суб’єктами співробітництва майна таких підприємств, установ та організацій |
| 9 | порядок припинення дії договору та розв’язання спорів під час його виконання |
| 10 | умови виходу одного із суб’єктів із співробітництва |
Статут спільного комунального підприємства, установи або організації повинен відповідати законодавству та вимогам, визначеним у договорі.
Утворення та реєстрація спільного комунального підприємства, установи або організації здійснюються відповідно до вимог законодавства.
Під час вирішення поставлених питань вам у пригоді стануть:
— Господарський кодекс України;
— Цивільний кодекс України;
Так, наприклад, в рамках реалізації цієї форми співробітництва можуть бути створені навчально-виховні комплекси, які можуть приймати на навчання дітей декількох населених пунктів, чи комунальне підприємство — ринок, який буде розміщений на трасі на рівновіддаленій відстані від декількох населених пунктів та реалізовуватиме продукцію з усіх цих населених пунктів.
Утворення спільного органу управління
Найскладнішою формою співробітництва, але в перспективі й найефективнішою, є утворення спільного органу управління.
Для спільного виконання визначених законом повноважень, що належать до компетенції ОМС суб’єктів співробітництва, та з метою економії коштів, необхідних для їх утримання (оптимізації чи зменшення видатків), співробітництво може здійснюватися шляхом утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління.
Так, позитивний досвід інших громад вказує на дієвість такої форми співробітництва. Наприклад, спільно утворений орган — управління освіти значно економить людські та майнові ресурси, приводить до стандартизації та застосування однакових вимог до якості освіти та самого освітнього процесу шляхом встановлення однакових правил та вимог, у тому числі до звітування.
Договір про співробітництво у частині утворення спільного органу управління повинен містити, зокрема:
| 1 | мету утворення спільних органів управління |
| 2 | повноваження, що реалізуються спільним органом управління, та його функції |
| 3 | найменування та місцезнаходження |
| 4 | спосіб утворення спільного органу управління та його майна |
| 5 | порядок призначення (обрання) на посаду, а також звільнення з посади керівника та інших посадових осіб |
| 6 | відповідальність керівника |
| 7 | порядок та обсяги фінансування суб’єктами співробітництва |
| 8 | порядок та періодичність звітування перед суб’єктами співробітництва та відповідними ОМС |
| 9 | порядок припинення функціонування спільного органу управління та відповідного розподілу майна, наслідки такого припинення |
| 10 | порядок припинення дії договору, можливість припинення одним із суб’єктів співробітництва участі у співробітництві та наслідки такого припинення |
Спільний орган управління може утворюватися як окремий виконавчий орган сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва або у складі виконавчого органу сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва (як структурний підрозділ — департамент, відділ, управління, проектне бюро, агенція тощо).
Мета діяльності спільного органу управління має бути спрямована на якісне та ефективне виконання конкретного повноваження ОМС шляхом створення окремої одиниці, наприклад, для бухгалтерського та/або юридичного супроводу діяльності декількох ОМС.
Припинення ММС
Укладення договору про співробітництво не означає, що дві або більше громади будуть навіки разом у вирішенні конкретного питання, що стало предметом договору.
Підставами для припинення співробітництва є:
1) закінчення строку дії договору про співробітництво;
2) досягнення цілей співробітництва;
3) невиконання суб’єктами співробітництва взятих на себе зобов’язань;
4) відмова від співробітництва відповідно до умов договору про співробітництво одного або кількох його суб’єктів, що унеможливлює подальше здійснення співробітництва;
5) банкрутство утворених у рамках співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності;
6) прийняття судом рішення про припинення співробітництва;
7) нездійснення співробітництва протягом року з дня набрання чинності договором про співробітництво.
При цьому припинення співробітництва не повинно спричинити зменшення обсягу та погіршення якості надання послуг населенню. Усі спірні питання, що виникають у зв’язку з припиненням співробітництва, врегульовують ОМС суб’єктів співробітництва шляхом переговорів.
Припинення співробітництва здійснюється за згодою його суб’єктів шляхом укладення відповідного договору сільськими, селищними, міськими головами після схвалення його проекту сільськими, селищними, міськими радами. Один примірник договору про припинення співробітництва, який набрав чинності в установленому порядку, надсилається Мінрегіону.
Як правильно припинити співробітництво? На підставі попереднього висновку виконавчого органу сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва стосовно наявності хоча б однієї з підстав, яка названа вище, сільська, селищна, міська рада приймає рішення про припинення співробітництва та письмово звертається до інших суб’єктів співробітництва з пропозицією проведення переговорів про припинення співробітництва.
Повідомлення про припинення співробітництва доводиться суб’єктами співробітництва до відома населення шляхом оприлюднення у місцевих засобах масової інформації. Проведення переговорів про припинення співробітництва розпочинається протягом 30 днів з дати отримання суб’єктами співробітництва відповідної пропозиції.
Відсутність протягом 30 днів з дати надходження пропозиції щодо проведення переговорів про припинення співробітництва відповіді суб’єктів співробітництва вважається їх згодою на його припинення.
Співробітництво у формі делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів, а також у формі спільного фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності — інфраструктурних об’єктів припиняється не раніше наступного бюджетного періоду, якщо суб’єкти співробітництва не домовилися про інше.
Співробітництво у формі утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій — спільних інфраструктурних об’єктів припиняється шляхом передачі учасниками співробітництва своєї частки на користь одного із суб’єктів або шляхом припинення діяльності спільного комунального підприємства згідно із законодавством.
