2 БК.
Про створення місцевого фінансового органу
На сторінку видання «Місцеве самоврядування» у Фейсбук та у чаті нашого Телеграм-каналу від читачів надходить багато запитань з приводу створення місцевого фінансового органу. На найбільш актуальні будемо надавати відповіді.
Як краще: створювати місцевий фінансовий орган у вигляді відділу чи його можна створювати тільки у вигляді управління? Чи можна це питання вирішувати на розсуд місцевої ради? Якими законодавчими нормами при цьому необхідно керуватись? Якщо так, то що є кращим: створити відділ чи управління та чому?
Створення місцевих фінансових органів є обов’язковим при переході адміністративної одиниці на прямі бюджетні відносини з Державним бюджетом України. Адже у багатьох нормативних актах, законах України та, перш за все, у нормах БК передбачена ціла низка безпосередніх повноважень місцевих фінансових органів, які реалізуються в якості так званої надструктури виконавчих органів місцевих рад. Крім того, про це ми говорили у попередньому номері, посилання на статтю надали3. Рекомендуємо ознайомитись, аби з різних боків дійсно розуміти повноваження місцевого фінансового органу та донести цю інформацію до депутатів.
Зокрема, у розумінні бюджетного законодавства всі учасники бюджетного процесу, головні розпорядники бюджетних коштів, одержувачі бюджетних коштів є підзвітними місцевим фінансовим органам. За фактом сам виконавчий орган ради як головний розпорядник у розумінні бюджетного законодавства є «підконтрольним» та «підзвітним» місцевому фінансовому органу.
Накази місцевих фінансових органів, в тому числі й стосовно затвердження інструкцій з підготовки бюджетних запитів, є документами, обов’язковими до виконання всіма учасниками бюджетного процесу. Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 2 БК бюджетний запит — документ, підготовлений головним розпорядником коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди. На основі бюджетних запитів формується проєкт місцевого бюджету.
Крім того, норми БК не визначають, в якому саме вигляді має бути створений місцевий фінансовий орган: відділ, департамент чи, наприклад, управління.
Як свідчить практика, найчастіше місцевий фінансовий орган створює свою організаційну структуру у вигляді управління або департаменту (на рівні області). Відомі приклади створення департаментів і в містах обласного значення. Наприклад, у м. Кам’янець-Подільський.
На жаль, структура виконавчих органів місцевого самоврядування, у тому числі й місцевого фінансового органу, не встановлена жодним нормативно-правовим актом. Тобто це питання поки що не врегульоване чинним законодавством. Однак місцевий фінансовий орган має обов’язково бути окремим виконавчим органом та мати статус юридичної особи.
Що стосується питання про те, у якому вигляді його створити: у вигляді відділу чи управління, то це виключно на розсуд відповідного ОМС.
Водночас кожна рада при вирішенні зазначеного питання має враховувати наступне. З урахуванням існуючої численної кількості повноважень та усталених напрямків роботи, робота місцевих фінансових органів розподіляється за відповідними напрямами. Це доходи місцевого бюджету, його видатки, а також бухгалтерська, кадрова, організаційна робота, проведення закупівель за публічні кошти та багато інших важливих напрямів. Відтак організаційна структура місцевого фінансового органу повинна включати хоча б три «базові» підрозділи по зазначеним напрямам.
Якщо це будуть сектори, то, дійсно, має право на існування й фінансовий відділ (відділ фінансів). Якщо ж за цими напрямами потрібно створити відділи, то всі вони повинні бути структуровані в управління. На практиці, якщо мережа розпорядників, одержувачів бюджетних коштів є розгалуженою, створено кілька комунальних підприємств, то, на нашу думку, доцільно створити саме управління.
Чи є правова підстава для створення відділу фінансів ради як місцевого фінансового органу, якщо відповідно до ст. 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» рада приймає рішення про утворення виконавчих органів ради? Чи можна затвердити інструкцію з підготовки бюджетних запитів рішенням виконавчого органу місцевого самоврядування як органу вищого рівня для всіх структурних підрозділів, які є юридичними особами?
Відповідь на це запитання обов’язково враховує відповідь на попереднє запитання. Правова підстава для створення відділу фінансів ради, так само як і фінансового управління, як місцевого фінансового органу є. Зокрема, підставою є перехід на прямі відносини з державним бюджетом (отримання освітньої, медичної та інших субвенцій, які безпосередньо зараховують до бюджету відповідної громади відповідно до вимог чинного законодавства (БК, закону України про державний бюджет на відповідний рік).
Як правило, місцева рада своїм рішенням затверджує Положення про відповідний відділ (управління), у якому визначають завдання, повноваження та права відділу (управління), наводять інформацію про його керівництво та визначають джерела фінансування його діяльності.
У Положенні має бути закріплено повноваження відділу (управління) з розроблення і доведення до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.
Одночасно місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів, про що говорять ст. 34 та 75 БК. Такі інструкції складають кожний рік після видачі головою ради розпорядження про заходи щодо забезпечення складання проєкту місцевого бюджету та плану заходів з підготовки проєкту місцевого бюджету (є додатком до розпорядження). Усі ці три документи і є підставою для складення головними розпорядниками бюджетних запитів та подання їх місцевому фінансовому органу.
У той же час повноваження виконавчого комітету, порядок його діяльності визначають Конституція України, закони України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», від 07.06.2001 № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інші нормативні акти, у тому числі Регламент виконавчого комітету, рішення ради, Регламент ради та затверджене нею Положення про виконавчий комітет відповідної ради. Однак повноваження зі складення інструкції з підготовки бюджетних запитів покладається прямою вимогою БК саме на місцевий фінансовий орган.
Якщо рада вирішила утворити місцевий фінансовий орган у вигляді фінансового управління, чи можна ввести посаду заступника начальника фінансового управління?
Ми вже зазначали, що відповідно до вимог чинного законодавства не встановлено типових штатів для визначення чисельності виконавчих органів місцевого самоврядування. Відтак ОМС може розробити та затвердити штат з урахуванням власних потреб. Тому, якщо є необхідність в посаді заступника начальника фінансового управління при створенні місцевого фінансового органу, то чинне законодавство не забороняє це зробити. Але необхідно розуміти, що за практикою така посада є найбільш доцільною саме для «великих» громад. Якщо це громада, в якій невелика чисельність населення, звичайно, більш доцільно утворювати не фінансове управління, а фінансовий відділ із штатною чисельністю до 4-5 осіб.
Чи можна при розробці положення про фінансовий відділ використовувати постанову КМУ від 20.05.2013 № 348 «Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з питань фінансів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації»?
На нашу думку, так, можна, але необхідно адаптувати вимоги зазначеного документа під власні потреби. Далі ми надамо зразок положення про фінансове управління, яке також можна використовувати при розробці положення про фінансовий відділ.
Які етапи створення місцевого фінансового органу?
Створення фінансового органу відбувається, як правило, поетапно. Починати треба із проведення аналізу надходжень, видатків, обсягу роботи та наявності/відсутності кадрів, чисельності населення в громаді тощо, щоб розуміти, в якому вигляді доцільно створити місцевий фінансовий орган.
Після цього виникає необхідність у затвердженні структури, штатної чисельності та положення про місцевий фінансовий орган, а також постають кадрові питання та процедурні (зокрема державна реєстрація місцевого фінансового органу як юридичної особи).
Але це ще не все. Майже одночасно необхідно розробити та затвердити відповідні документи, які будуть визначати завдання, обов’язки та повноваження, права та відповідальність, кваліфікаційні вимоги щодо як місцевого фінансового органу, так і тих осіб, які будуть в ньому працювати.
Положення про місцевий фінансовий орган
Створення місцевого фінансового органу неможливе без затвердження положення про місцевий фінансовий орган. Додамо, що структура фінансового органу має формуватись таким чином, щоб була можливість забезпечувати якісне та ефективне виконання визначених законодавством повноважень, враховуючи навантаження на працівників.
Рішення про створення місцевого фінансового органу приймає відповідна рада при формуванні структури виконавчих органів або при внесенні змін до структури, яку було затверджено раніше. Положення про місцевий фінансовий орган затверджують на пленарному засіданні окремим рішенням відповідної місцевої ради.
Положення про місцевий фінансовий орган – це основний нормативний акт, який регламентує сферу компетенції, обсяг відповідальності та встановлює функціонал фінансового управління або відділу. Для якнайповнішого відображення всього комплексу завдань доцільно використовувати широкий спектр тієї нормативно-правової бази, що є актуальною на момент прийняття рішення про створення місцевого фінансового органу, та місцеві особливості кожної ради та території.
Ще раз наголосимо, що створювати управління або відділ – це рішення ОМС, однак повноваження щодо доходів, бюджетування, забезпечення соціальної, освітньої та культурної сфер, фінансів виробничого характеру, бухгалтерського та кадрового обліку — це все однозначно різні за об’єктами управління напрями, які в структурі місцевого фінансового органу мають бути відокремленими на рівні відділів або спеціалістів.
Не забувайте, що з моменту переходу всіх місцевих бюджетів на прямі відносини з Мінфіном обов’язково застосовують програмно-цільовий метод бюджетування, мають виконуватись положення щодо прозорості бюджетного процесу, застосовуватись сучасні програмні продукти та інформаційно-аналітичні системи. Тому створення дієздатного місцевого фінансового органу є запорукою безперебійного забезпечення всіх процесів та послуг в громаді.
Надаємо примірний зразок Положення про фінансове управління, який відпрацьований на практиці Чугуївською міською радою. Безперечно, текст Положення про фінансове управління в разі потреби можна переформатувати до рівня відділу.
4 Прим. ред.: Тут треба сказати, що наведений варіант призначення працівників фінансового управління застосовується на практиці, коли штатна чисельність апарату ради та її виконавчих органів є завеликою. Водночас нагадуємо про необхідність дотримуватись загальних вимог ст. 3 Закону України від 07.06.2001 № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі — Закон № 2493). Окрім того, на думку редакції, треба враховувати ч. 1 ст. 10 Закону № 2493: на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
