Операции с бюджетниками: контроль

Поставки бюджетнику: что может Госаудитслужба?

У субъектов хозяйствования, поставляющих бюджетникам товары, работы, услуги и получающих оплату за них бюджетными деньгами, зачастую возникает вопрос: может ли их проверять Госаудитслужба?

Такой вопрос возникает неспроста, ведь использование бюджетных средств подлежит контролю. И уполномоченным на такой контроль органом как раз является Госаудитслужба, которая в соответствии со ст. 2 Закона № 2939¹ и п. 2 Положения № 43² реализует контроль путем проведения:

¹ Закон Украины «Об основных принципах осуществления государственного финансового контроля в Украине» от 26.01.93 г. № 2939-XII.

² Положение о государственной аудиторской службе Украины, утвержденное постановлением КМУ от 03.02.2016 г. № 43.

а) государственного финансового аудита;

б) проверок и мониторинга государственных закупок;

в) инспектирования.

При этом если заглянуть в ст. 2 Закона № 2939, то к числу субъектов, подконтрольных Госаудитслужбе, помимо органов исполнительной власти, бюджетных учреждений, госпредприятий, причислены в том числе и

И на первый взгляд, создается впечатление, что раз обычный субъект хозяйствования имеет дело с бюджетными деньгами, т. е. по договорам с бюджетником получает за товары, услуги оплату деньгами с бюджетных счетов (со счетов Госказначейства), значит, он наверняка подконтролен Госаудитслужбе! И последняя вправе его и инспектировать, и проверять и даже мониторить.

Однако это совсем не так! Исходя из анализа ст. 2 Закона № 2939 и БКУ, Госаудитслужба уполномочена на проведение финконтроля только органов исполнительной власти, бюджетных учреждений, госпредприятий, а также предприятий, именно финансируемых из госбюджета, т. е. именно распорядителей бюджетных средств без статуса государственного учреждения, субъектов хозяйствования — получателей бюджетных средств, участвующих в выполнении бюджетных программ (государственных и местных).

Ведь согласно ч. 1 ст. 2 БКУ получатель бюджетных средств — это субъект хозяйствования, общественная или иная организация, не имеющая статуса бюджетного учреждения, которая уполномочена распорядителем бюджетных средств на осуществление мероприятий, предусмотренных бюджетной программой, и получает на ее выполнение средства бюджета.

При этом в п. 4.7 Порядка № 938³ и п. 2.1 Порядка № 1407⁴ четко прописано, что исполнители работ, которые согласно заключенным договорам выполняют для бюджетного учреждения соответствующие работы (предоставляют услуги, поставляют товар), не включаются в единую сеть распорядителей и получателей средств госбюджета.

³ Порядок казначейского обслуживания местных бюджетов, утвержденный приказом Минфина от 23.08.2012 г. № 938.

⁴ Порядок казначейского обслуживания государственного бюджета по расходам, утвержденный приказом Минфина от 24.12.2012 г. № 1407.

Поэтому поставщики товаров, исполнители работ и услуг по договорам с бюджетниками, (!) в том числе и по результатам проводимых процедур закупки, не относятся к получателям бюджетных средств.

На это в свое время обращала внимание ГКСУ в письме от 25.09.2015 г. № 14-08/868-23932. Так что

А учитывая все те же нормы ст. 2 Закона № 2939, неподконтрольных субъектов хозяйствования Госаудитслужба вправе проверять только на основании судебного решения в рамках уголовного производства. И не более того!

Единственное — согласно пп. 11 и 12 ст. 10 Закона № 2939 органы Госаудитслужбы у неподконтрольных предприятий всех форм собственности и физлиц-предпринимателей могут только:

1) требовать информацию, документы и материалы (необходимые для выполнения возложенных на них заданий);

2) проводить встречные сверки с целью документального и фактического подтверждения вида, объема, качества операции и расчетов для выяснения их реальности и полноты отражения в учете именно у подконтрольного учреждения (в частности, вашего контрагента — бюджетного предприятия).

Встречная сверка — не проверка

Учтите! Встречные сверки, проводимые органами Госаудитслужбы, не являются контрольными мероприятиями (ст. 11 Закона № 2939). Встречные сверки проводят только в случае необходимости и на основании направления, выписанного руководителем органа Госаудитслужбы.

К тому же сама сверка ограничена тем, что прямо перечислено в п. 12 ст. 10 Закона № 2939: проверкой документального и фактического подтверждения вида, объема, качества операций и расчетов для выяснения их реальности и полноты отражения в учете подконтрольного учреждения. И точка!

Инспектор, прибывший для проведения встречной сверки, вправе требовать только те документы, которые имеют прямое отношение к конкретной операции с подконтрольным контрагентом — бюджетником (договоры с допсоглашениями на поставку товаров/предоставление услуг за сверяемый период; оборотно-сальдовые ведомости, выписки из банка за сверяемый период; накладные на отгруженный товар/акты приема-передачи предоставленных услуг, выполненных работ за сверяемый период). Получив документы, инспектор сопоставляет информацию, поданную бюджетником и вами, и выясняет, нет ли расхождений с учетом подконтрольного бюджетника.

Так что реагировать на действия (запросы, требования) Госаудитслужбы обычные субъекты хозяйствования должны только в тех случаях, если они имели отношения с подконтрольным субъектом-бюджетником. Причем исключительно в рамках операций с подконтрольным бюджетником и только в сроки, указанные в направлении на проведение встречной сверки (см. решение Киевского окружного админсуда от 10.09.2018 г. № 810/3286/18).

Будьте начеку! При сверке инспектор может затребовать намного больший перечень документов. Например, отчет о том, куда были потрачены поступившие из бюджета деньги, заработанные при поставках товаров/услуг бюджетному учреждению; сколько людей работает на вашем предприятии; какая у вас материально-техническая база и т. д. Вы имеете полное право, сославшись на п. 12 ст. 10 Закона № 2939, не предоставлять такие документы. Ведь они не подтверждают вид, объем операций и расчетов. К тому же на подконтрольном предприятии таких документов нет и сверять требуемые у вас документы инспектору будет не с чем.

Кроме того, госаудитинспектор, проводящий у вас встречную сверку, не имеет всех остальных прав, установленных в ст. 10 Закона № 2939 в отношении подконтрольных учреждений (см. постановление Большой Палаты ВС от 03.04.2019 г. по делу № 804/13208/15). Поэтому Госаудитслужба не вправе ввиду вашей неподконтрольности:

— требовать у вас проведения инвентаризации ОС, ТМЦ, средств и расчетов, а при отказе — понуждать к ее проведению судебным решением, а до его принятия опечатывать кассы, склады и архивы в присутствии понятых на 24 часа согласно Порядку, утвержденному постановлением КМУ от 26.07.2006 г. № 1028;

— изымать у вас копии первичных документов, свидетельствующих о нарушениях;

— получать от ваших контрагентов-субподрядчиков справки и копии документов о взаиморасчетах;

— инициировать у вас признание договоров недействительными с изъятием в судебном порядке в бюджет средств по ним либо обращаться в суд с иском к вам о взыскании денежных средств в связи с завышением стоимости товаров, работ, услуг, поставленных бюджетному учреждению;

— налагать на ваших должностных лиц админштрафы (согласно ст. 234¹ КУоАП рассматривать дела и наказывать вправе только уполномоченные должностные лица Госаудитслужбы и лишь за нарушения, перечисленные в ст. 164² этого Кодекса).

Еще раз повторим: на все это Госаудитслужба в отношении вас как обычного субъекта хозяйствования, сотрудничающего с бюджетником, может посягать только после того, как получит решение суда на проверку, и то в рамках уголовного производства.

Участники закупок вне мониторинга/проверок

Что касается госзакупок, проводимых через систему «ProZorro», то субъекты хозяйствования как участники под проверку и мониторинг Госаудитслужбы не подпадают. Подконтрольными являются только заказчики-бюджетники, осуществляющие закупки.

Согласно ст. 5 Закона № 2939 контроль за соблюдением законодательства в сфере закупок осуществляется путем проведения мониторинга закупки в порядке, установленном Законом № 922, проведения проверки закупок, а также во время госфинаудита и инспектирования.

При этом органы Госаудита мониторят и проверяют на предмет выполнения Закона № 922 исключительно заказчиков, определенных в п. 9 ст. 1 Закона № 922 (ст. 5 Закона № 2939). Это:

1) органы государственной власти, местного самоуправления и социального страхования;

2) предприятия, учреждения, организации и их объединения, которые обеспечивают нужды государства или территориальной громады, если такая деятельность не проводится на промышленной или коммерческой основе;

3) предприятия-монополисты — юридические лица или субъекты хозяйствования, осуществляющие деятельность в отдельных сферах хозяйствования, из перечня п. 4 ч. 1 ст. 11 Закона № 922 при условии соответствия определенным признакам.

Да и подзаконная нормативка упоминает только заказчиков (п. 1 разд. ІІ Порядка № 86⁵, п. 2 Порядка № 631⁶). Мониторинг осуществляется по местонахождению Госаудитслужбы, как правило, на основании поступившей жалобы о нарушении процедуры закупки. Результаты мониторинга Госаудитслужба оформляет заключением (по форме, утвержденной приказом Госаудитслужбы от 23.04.2018 г. № 86). Именно заказчик должен устранить выявленные нарушения.

⁵ Порядок заполнения формы заключения о результатах мониторинга закупки, утвержденный приказом Госаудитслужбы от 23.04.2018 г. № 86.

⁶ Порядок проведения проверок закупок Госаудитслужбой, ее межрегиональными территориальными органами, утвержденный постановлением КМУ от 01.08.2013 г. № 631.

Если заказчик не реагирует на заключение, ему грозит проверка, которая проводится уже в Порядке № 631, по его местонахождению или по месту расположения объекта права собственности.

Участники (n. 35 ч. 1 ст. 1 Закона № 922): физические лица, в том числе физические лица — предприниматели, юридические лица (резиденты или нерезиденты), принимающие участие в процедурах закупки, под мониторинг и проверки не подпадают.